Rapport préparé pour le symposium de l'Organisation de Coopération et de Développement Économiques

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« Governing for Performance in the Public Sector »

Jean-Guy Fleury
Secrétaire adjoint du Cabinet
Secrétariat des priorités de gestion et personnel supérieur
Bureau du Conseil privé

Les 13 et 14 mars 2002
Berlin (Allemagne)


Table des matières


Introduction

L'excellence du leadership au sein de la fonction publique est essentielle pour que gouvernement canadien soit en mesure de maintenir et d'améliorer la qualité de vie de tous les citoyens tout en leur assurant une économie novatrice et des programmes efficaces.

Les dirigeants de la fonction publique ont la responsabilité de mettre en œuvre les priorités du gouvernement au chapitre de la qualité de vie des Canadiens. Qu'il s'agisse de politiques et de programmes axés sur l'innovation, des compétences et de l'apprentissage, des groupes défavorisés, de l'environnement, de la culture et des arts, des technologies de pointe, de la sécurité nationale ou d'une économie dynamique, on s'attend à ce que les dirigeants soient aux premières lignes dans la prestation des programmes et des services offerts à la population.

Le Canada dispose depuis toujours d'une fonction publique professionnelle, non partisane et bilingue dont les responsabilités, l'éthique, les valeurs et les services sont régis par des normes rigoureuses. Dans son dernier discours du Trône, le gouvernement a insisté sur le besoin d'une fonction publique qui se démarque par son excellence et qui possède les compétences propres à une économie et à une société fondées sur le savoir.

Le gouvernement vise à influencer positivement, par les services qu'il offre, la qualité de vie des citoyens, et cet objectif a fait apparaître comme grande priorité le renforcement de la capacité de leadership au sein de la fonction publique. Par conséquent, un certain nombre de programmes novateurs ont été créés pour favoriser l'apprentissage et le perfectionnement des cadres supérieurs. On pense aux programmes de dotation et de gestion du rendement gérés centralement.

Le présent rapport porte sur le Programme de gestion du rendement des sous-ministres et des cadres supérieurs, à savoir la direction de la fonction publique canadienne. Ce programme veille à ce que le rendement des dirigeants se conforme aux priorités et aux orientations du gouvernement en rattachant ces priorités aux objectifs de rendement qu'ils se fixent annuellement. Il prévoit aussi l'évaluation du rendement en fonction des résultats accomplis et de l'expression des valeurs, de l'éthique et des capacités de leadership considérées essentielles.

Ce rapport fait également un survol du contexte dans lequel évoluent la fonction publique canadienne, la collectivité des sous-ministres et le groupe de la direction. Il décrit, en particulier, le Programme de gestion du rendement, y compris ses objectifs et son mode d'application, et résume les défis qui restent à résoudre si nous voulons renforcer le lien entre le rendement et la capacité de leadership, lien crucial pour la mise en œuvre du programme du gouvernement et pour la satisfaction des attentes des Canadiens.


Renseignements sur le gouvernement canadien et sur la haute direction de la fonction publique

Le gouvernement canadien

Le Canada est une monarchie constitutionnelle dont le pouvoir exécutif émane de la Couronne et est exercé sur l'avis du Premier ministre et de son Cabinet. La Couronne, personnifiée par Sa Majesté la reine Élizabeth II, est représentée au Canada par le gouverneur général.

Les dix provinces et les trois territoires composent une fédération, et les pouvoirs sont répartis entre le Parlement fédéral et les assemblées législatives des provinces. Le Parlement comprend la Reine, le Sénat et la Chambre des communes. Ses membres, élus lors des élections fédérales, représentent les partis politiques du pays. Le parti ayant remporté le plus de sièges à la Chambre des communes est appelé à former un gouvernement dirigé par le Premier ministre. Ce dernier à son tour, nomme les ministres de son Cabinet qui coordonneront la gestion des ministères fédéraux.

Les ministres doivent rendre des comptes à la Chambre des communes pour tout ce qui touche leur propre ministère, tandis que le Cabinet doit répondre des politiques et de l'administration de l'ensemble des ministères gouvernementaux.

La collectivité des sous-ministres

Chaque ministère est dirigé par un sous-ministre qui assume quatre grandes fonctions : offrir un soutien de la plus haute qualité, gérer les grands dossiers et donner des conseils stratégiques au ministre, au Premier ministre et au Cabinet; s'assurer que les stratégies, les priorités et les plans ministériels sont élaborés et mis en œuvre de manière efficace et en temps opportun, et qu'ils correspondent au programme et aux priorités du gouvernement; faire preuve d'excellence en leadership et en gestion des programmes et des ressources humaines du ministère; se signaler par son leadership, sa contribution et son esprit de collaboration.

Les sous-ministres occupent le poste le plus élevé dans la fonction publique; ce sont des fonctionnaires de carrière. À l'heure actuelle, on compte 29 sous-ministres à la tête d'un ministère, qui sont nommés par le gouverneur général sur l'avis du Cabinet. Le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, qui est aussi premier sous-ministre, en fait la recommandation au Premier ministre et au Cabinet.

Le greffier du Conseil privé est également chef de la fonction publique. À ce titre, il constitue le lien principal entre le Premier ministre et la fonction publique, et est responsable de la qualité des conseils et des services experts, professionnels et non partisans fournis par les fonctionnaires au Premier ministre, au Cabinet et à tous les Canadiens.

Le groupe de la direction

Les hauts fonctionnaires font partie de la direction et relèvent des sous-ministres. Ils occupent les fonctions de directeur, directeur général et de sous-ministre adjoint, et c'est parmi eux que les sous-ministres sont le plus souvent choisis.

Actuellement, il y a environ 3 600 cadres supérieurs. Ceux-ci, avec les sous-ministres, représentent l'équipe des dirigeants de la fonction publique.


Développement du leadership

Compétences

Quatorze compétences sont considérées comme essentielles chez les cadres supérieurs et les sous-ministres délégués. Ces compétences servent de guide lors de la sélection, le développement et de l'évaluation des cadres supérieurs.

Ces quatorze compétences sont réunies en cinq groupes thématiques comme suit :

  • Compétences intellectuelles — capacité cognitive, créativité
  • Capacité de façonner l'avenir — vision
  • Compétences en gestion — gestion par l'action, compréhension organisationnelle, travail en équipe, partenariat
  • Compétences en relations humaines — relations interpersonnelles, communication
  • Qualités personnelles — vitalité/résistance au stress, éthique et valeurs, personnalité, souplesse du comportement, confiance en soi.

Sélection et nomination

Afin de repérer et de choisir des leaders affirmés, un certain nombre de programmes et de processus ont été élaborés.

À l'aide du Programme de perfectionnement accéléré, des cadres supérieurs sont repérés parmi les membres du personnel de direction aux échelons inférieurs qui démontrent le potentiel de devenir sous-ministre délégué. Le développement et le cheminement professionnel de ces recrues sont accélérés par ce programme. Par une série d'affectations et de promotions, les capacités de leadership de ces personnes sont améliorées de façon à en faire un groupe de leaders affirmés qui pourront, dans le futur, être promus à des postes sous-ministres délégués.

Un autre programme de développement du leadership est le processus de pré- qualification des sous-ministres délégués. On évalue le potentiel des cadres supérieurs à devenir sous-ministre délégué; s'ils se qualifient, ils sont considérés comme une ressource centrale, ce qui leur offre la possibilité de se développer davantage par une série d'affectations et de promotions. Comme déjà mentionné, c'est le plus souvent dans ce bassin que les sous-ministres sont choisis.

De plus, afin de déterminer ceux et celles qui pourraient devenir sous-ministres à court ou à long terme, on sonde chaque année les sous-ministres à cet effet. Un comité de sous-ministres évalue alors les personnes proposées et détermine ceux et celles qui possèdent les compétences voulues. Lors de la dotation d'un poste de sous-ministre délégué, on tient compte des besoins en développement des personnes ainsi déterminées et on leur assigne des postes où elles pourront développer leurs compétences et se préparer à leur nomination comme sous-ministre.

Apprentissage

La possibilité d'apprentissage et de développement en fonction de ses propres besoins et de ses compétences en leadership est un élément essentiel du développement individuel. La fonction publique canadienne offre plusieurs choix à cet égard.

  • Le Centre canadien de gestion (CCG) soutient les leaders actuels et futurs de la fonction publique par des programmes d'apprentissage, des cours, des événements, de la recherche stratégique et d'autres activités qui développent le leadership. Le CCG s'applique à répondre aux besoins des cadres supérieurs et des sous-ministres en offrant une grande variété de formations formelles et informelles.
  • On encourage les affectations demandant le dépassement de ses capacités, la prise en charge de nouvelles tâches, le perfectionnement des deux langues officielles, l'amélioration des connaissances dans des domaines spécifiques essentiels à la direction du gouvernement, etc., comme autant de moyens d'augmenter ses compétences de leadership. Des affectations sous forme d'échange permettent aux cadres supérieurs de travailler à d'autres échelons du gouvernement, dans des institutions universitaires ou dans le secteur privé afin d'acquérir une nouvelle perspective et de nouvelles habiletés. Il y a également la possibilité d'être affecté à l'étranger.
  • Le Réseau du leadership fournit par ailleurs, des services dans le domaine du développement de réseaux aux dirigeants de tous les niveaux de la fonction publique. Ces services comprennent la gestion des affectations des sous-ministres délégués, le soutien du perfectionnement professionnel, la fourniture d'outils relatifs au savoir et des initiatives de réseautage dont le but est l'établissement d'une collectivité solide de leaders.

Gestion du rendement

Le Programme de gestion du rendement constitue la base et le soutien du développement du leadership. Le programme actuel, qui est l'objet principal de ce rapport, est né des recommandations faites par un comité consultatif externe composé de Canadiens éminents venant du secteur privé, du milieu universitaire et des syndicats. Le comité avait comme mandat de fournir conseils et recommandations au gouvernement sur l'élaboration d'une stratégie à long terme pour soutenir le développement du leadership des cadres supérieurs et d'autres hauts fonctionnaires au cours de la prochaine décennie en ce qui concerne la stratégie, les principes et les problèmes de la rémunération, y compris les taux de rémunération, les récompenses et la reconnaissance. Le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction a produit trois rapports depuis 1998. En résumé, le résultat de l'analyse du comité consultatif était le suivant :

  • le gel des salaires à grande échelle dans les années 1990 en raison de la situation économique a affecté le niveau de vie des sous-ministres et des fonctionnaires en général et a miné leur sentiment d'importance et d'appréciation;
  • la réduction du nombre de fonctionnaires de haut niveau a limité les possibilités d'emploi et de promotion, et a en même temps exercé beaucoup de pression sur ceux qui restaient;
  • d'excellents leaders ont quitté la fonction publique à un moment où elle aurait dû retenir les meilleurs et les plus brillants. Le moral bas et une rémunération non compétitive ont créé le risque d'autres départs à court terme;
  • à cause de cette rémunération non compétitive, la fonction publique n'était plus capable d'attirer les personnes les plus qualifiées;
  • le système de rémunération d'alors n'encourageait pas et ne récompensait pas des rendements exceptionnels.

À la lumière de ces résultats, le Comité consultatif a fait un certain nombre de recommandations. Il a notamment recommandé que la rémunération des sous-ministres et des cadres supérieurs diffère de celle des employés syndiqués pour reconnaître que leurs responsabilités sont très différentes et pour récompenser l'atteinte d'objectifs spécifiques. Une rémunération a été recommandée où le taux maximal, la composante fixe, est payée pour un rendement entièrement satisfaisant et où la composante variable, appelée rémunération à risque, est liée à l'atteinte des objectifs individuels et gouvernementaux.

Le gouvernement a accepté ces recommandations. Le Programme de gestion du rendement pour les sous-ministres et les cadres supérieurs a été élaboré pour soutenir la composante variable de la rémunération et pour garantir que les objectifs individuels et ministériels correspondent aux objectifs du gouvernement et aux compétences des leaders de la fonction publique.


Programme de gestion du rendement des sous-ministres et du groupe de la direction

Objectifs du Programme

Les objectifs du Programme de gestion du rendement consistent :

  • à favoriser l'excellence du rendement en reconnaissant et en récompensant les personnes qui ont atteint des résultats correspondant aux plans d'activités de l'organisation et aux objectifs gouvernementaux, et qui ont démontré leurs qualités de leadership, leur attachement aux valeurs et leur sens de l'éthique;
  • à établir un cadre qui permet d'appliquer une démarche cohérente et équitable en gestion du rendement.

En sa qualité de chef de la fonction publique, le greffier du Conseil privé publie chaque année les priorités stratégiques, dans le but de donner un cadre cohérent au programme d'action du gouvernement et faire en sorte qu'il soit intégré au rendement des hauts fonctionnaires de la fonction publique. Ces priorités correspondent aux principaux domaines dans lesquels il faut, au cours de l'année à venir, obtenir des résultats à l'échelle de la fonction publique (du 1er avril au 31 mars) en se fondant sur le programme d'action du gouvernement et les besoins de la fonction publique. (Les priorités stratégiques pour 2002-2003 sont énoncées à l'annexe A).

Les priorités stratégiques servent de cadre lors de l'élaboration d'ententes sur le rendement des sous-ministres. Elles sont ensuite communiquées aux échelons inférieurs dans tous les ministères, et prises en compte dans les ententes sur le rendement des cadres de direction, puisque ces derniers secondent les sous-ministres et le gouvernement dans l'atteinte des résultats visés.

Application

Une entente est conclue entre un sous-ministre et le greffier du Conseil privé pour chaque cycle de rendement. Les cadres de direction concluent une entente avec leur supérieur. L'entente comprend :

  • les engagements continus qui ne changent habituellement pas d'une année à l'autre et sont liés aux plans d'activités de l'organisme ainsi qu'aux principales responsabilités du titulaire, telles que la gestion financière, la gestion des ressources humaines, la planification des activités, l'élaboration des politiques et l'exécution des programmes;
  • les engagements clés qui correspondent aux domaines prioritaires du cycle de rendement et sont liés aux objectifs du gouvernement. Ils représentent les défis à relever, en ce sens qu'ils incitent au dépassement, mais ils sont réalisables pourvu qu'on y consacre les efforts voulus. Axés sur les résultats, les engagements clés sont également mesurables et réalisables selon des critères fixés par le titulaire lui-même. On compte habituellement trois engagements clés;
  • les critères de mesures du rendement sont composées d'observation ou de données servant à déterminer si les engagements ont été réalisés et la manière dont ils l'ont été. Elles servent également à évaluer si le titulaire a fait la preuve de ses qualités de chef, de ses valeurs et de son sens de l'éthique.

Des modifications peuvent être apportées à l'entente à tout moment au cours du cycle de rendement lorsque des circonstances inhabituelles ou imprévues surgissent.

Les engagements continus génériques sont élaborés centralement et servent aux sous-ministres à préparer leurs engagements continus. (Les engagements continus génériques pour 2002-2003 sont énoncés à l'annexe B).

À la fin du cycle, le rendement est évalué en fonction de la réalisation des engagements convenus dans l'entente. On évalue de plus la contribution du titulaire à l'ensemble des activités de la fonction publique. Qu'il soit champion d'un dossier particulier ou membre d'un comité ministériel traitant de questions qui touchent toute la fonction publique, le sous-ministre veille à ce que l'on tienne compte de certains éléments particuliers dans la prestation globale des programmes et services de la fonction publique.

On s'attend en outre à ce que l'évaluation du rendement porte sur les qualités de leadership du titulaire. On ne s'attend pas toutefois à ce que ce dernier soit évalué en fonction des 14 compétences mentionnées plus haut. Toutefois, une de ces compétences pourrait être un engagement, une mesure de rendement particulière pour un engagement ou une attente sous-jacente liée à la réalisation de l'ensemble des engagements.

À l'aide des mesures du rendement, une cote de rendement est établie comme suit :

  • engagements non atteints : n'a pas atteint les attentes convenues dans l'entente de rendement;
  • engagements réussis : a atteint les attentes convenues dans l'entente de rendement (les attentes sont élevées au niveau des sous-ministres et pour avoir rempli ses engagements il faut avoir fait preuve d'un haut niveau d'excellence);
  • engagements surpassés : a dépassé, dans des secteurs importants, les attentes convenues dans l'entente de rendement (il est important d'avoir cette catégorie pour souligner les rendements supérieurs et l'utiliser comme source de motivation).

Avant d'en arriver à une cote de rendement définitive, plusieurs étapes sont nécessaires. À la fin du cycle de rendement, chaque sous-ministre fait l'auto-évaluation de ses réalisations à la lumière des engagements pris dans l'entente de rendement. Le greffier du Conseil privé obtient de l'information concernant le rendement des sous-ministres auprès de différentes sources, y compris les ministres, le Comité des hauts fonctionnaires (formé de collègues sous-ministres), le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui évalue le rendement des ministères, ainsi que les cadres supérieurs du Bureau du Conseil privé.

Les cotes de rendement proposées, et la rémunération dont elles sont assorties, sont ensuite soumises par le greffier du Conseil privé au gouverneur en conseil pour approbation finale.

Les sous-ministres qui ont atteint leurs engagements continus voient habituellement leur salaire majoré de 5 % par année pour atteindre le sommet de l'échelle salariale au bout de trois ans environ. Ils ont également droit à une rémunération à risque, soit un montant forfaitaire, fondé sur l'atteinte des engagements clés, qui peut être gagné chaque année. Pour y être admissibles, ils doivent toutefois avoir atteint leurs engagements continus. L'échelle salariale des sous-ministres comporte quatre niveaux. Le montant forfaitaire de ceux qui se trouvent au premier niveau peut atteindre 15 % selon leur rendement, 20 % pour ceux qui se trouvent aux deuxième et troisième niveaux, et 25 % pour ceux du quatrième niveau.

Le programme destiné au groupe de la direction fonctionne sensiblement de la même façon, et leurs priorités découlent de celles de leurs sous-ministres. Dans ce cas toutefois, le programme est géré au niveau ministériel suivant les directives générales établies par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

L'évaluation du rendement permet aux sous-ministres d'identifier les forces et les faiblesses des cadres de direction en matière de leadership. Ils peuvent également recommander que ces derniers participent à des programmes d'apprentissage ou de perfectionnement pour diversifier leur expérience professionnelle et leur formation.

Le diagramme de la page suivante présente un aperçu du Programme de gestion du rendement et de ses liens avec le perfectionnement et l'apprentissage.


Programme de gestion du rendement - Résumé

Programme de gestion du rendement - Résumé


Défis entourant la mise en œuvre du Programme de gestion du rendement

Leçons apprises 

À la lumière des leçons apprises au cours de la mise en œuvre initiale du programme, nous avons pu y apporter certaines améliorations. Voici quelques-unes des leçons tirées de l'étude du premier cycle du rendement :

  • les priorités stratégiques des sous-ministres étaient trop générales pour leur permettre de bien faire le lien avec leurs propres objectifs;
  • le caractère qualitatif et la nature des engagements continus identifiés par les sous-ministres variaient beaucoup, ce qui rendait les comparaisons difficiles;
  • le niveau de difficulté des engagements clés établis par les sous-ministres variait aussi;
  • les périodes de préavis pour préparer les évaluations et les ententes de rendement étaient trop courtes.

Ainsi, le Programme de gestion du rendement a été modifié afin de remédier à ces problèmes. Voici les changements qui y ont été apportés :

  • les priorités stratégiques ont été restreintes à certains domaines dans lesquels il faut obtenir des résultats à l'échelle de la fonction publique. Ceci a permis de définir l'entente sur le rendement comme un outil de gestion imposant le changement;
  • les engagements continus actuels, perçus comme essentiels pour appuyer le rôle du sous-ministre, ont été élaborés de façon à mieux définir comment le rendement sera évalué en fonction des résultats attendus et des qualités de leadership, des valeurs et du sens de l'éthique. Ceci a permis d'assurer plus d'uniformité en ce qui concerne les attentes;
  •  le processus a été allégé du point de vue des échéanciers et de l'établissement de rapports.

Défis à venir

De nombreuses difficultés demeurent toutefois en ce qui a trait à l'exécution du Programme de gestion du rendement.

Premièrement, de plus amples recherches sont nécessaires pour élaborer des indicateurs de rendement mesurables selon les critères de l'ensemble de la fonction publique et ceux fixés par l'individu. Dans la fonction publique, il existe plusieurs facteurs qui influencent la capacité des sous-ministres et des cadres de respecter leurs engagements. Cependant, l'individu n'a aucune prise sur certains de ces facteurs (p. ex. l'agenda politique et l'opinion publique). Si la gestion du rendement doit demeurer un outil de motivation, un suivi prolongé de l'impact de ces facteurs extérieurs est essentiel afin d'établir des indicateurs mesurables et réalisables pour nos dirigeants.

Deuxièmement, il faut explorer davantage la façon dont les qualités de leadership chez les cadres de niveau supérieur sont évaluées et ensuite développées. À l'heure actuelle, le programme est fondé sur les résultats, principalement sur les produits et services concrets. Fixer des objectifs personnels pour les sous-ministres et les cadres, et évaluer leur évolution dans le cadre d'une évaluation globale du rendement ne sont pas chose facile. Il faudra explorer plus en profondeur les méthodes qui permettent d'évaluer les compétences et les caractéristiques personnelles qui rendent un dirigeant efficace.

Finalement, il faut que le Programme de gestion du rendement soit régulièrement mis à jour pour s'assurer qu'il appuie et récompense l'excellence en matière de leadership. Ceci suppose que l'évaluation du rendement continue à identifier les forces et des faiblesses et propose des programmes de perfectionnement. Cela signifie aussi qu'on doit garder un bon écart entre les niveaux de rendement. Ceux qui surpasseront le niveau prévu auront fait preuve de leadership bien au-delà des normes. Prêter une attention continue à cet aspect du programme favorisera le développement et le maintien d'un leadership solide essentiel au succès du mandat de la fonction publique, c'est-à-dire répondre aux besoins des Canadiens.