La responsabilité constitutionnelle

VIII Les principes découlant de l'obligation de rendre compte

L'obligation de rendre compte dans le système découle directement de la responsabilité des ministres. Ceux-ci répondent de leurs actes devant le Parlement, où ils sont mis au défi de justifier la manière dont eux-mêmes ou leurs collaborateurs exercent le pouvoir qui leur revient légitimement en vertu de la responsabilité constitutionnelle afférente à leur qualité de ministres. Le Parlement s'attend et exige que les ministres assument leurs responsabilités, et il a libre accès aux ministres dans le but de les rendre responsables. Les sous-ministres tiennent presque tous leurs pouvoirs de leurs ministres respectifs. Ils sont loyaux envers ces derniers, et sont tenus de participer activement aux décisions politiques et administratives prises individuellement et collectivement par les ministres, et de les soutenir activement . En somme, les sous-ministres sont responsables envers leurs ministres respectifs.1

Le présent document s'est attaché à faire ressortir la hiérarchie du pouvoir qui émane de la Couronne ainsi que la manière dont ce pouvoir a été mis au service du système de gouvernement représentatif. Henry Parris a résumé en ces termes la longue évolution qui a fondé le gouvernement parlementaire sur la concentration de la responsabilité entre les mains des ministres:

[traduction]

Si le conseil reçu par la Couronne émanait d'un fonctionnaire permanent, que pourraient faire les adversaires de la politique découlant de ce conseil? Ils ne pourraient pas s'attaquer au ministre, qui n'était pas leur cible. Ils ne pourraient pas non plus s'attaquer au fonctionnaire responsable, qu'ils ne pourraient pas faire révoquer à cause de son statut de fonctionnaire permanent. On a finalement réglé ce problème en étendant la doctrine de la responsabilité ministérielle. Dans les cas extrêmes, les ministres démissionnaient et les fonctionnaires restaient en fonction. Maitland a souligné que «l'immunité royale est assortie de la responsabilité ministérielle». Lowell a lu l'inscription qui figurait à l'endos de la médaille : «Le fonctionnaire permanent, comme le roi, est infaillible».2

Toutefois la Couronne doit évidemment agir «sur avis» de même que les fonctionnaires doivent se subordonner aux ministres, et ce sont justement ces considérations qui président à la responsabilité constitutionnelle des ministres.

Néanmoins, c'est un fait que le gouvernement est une grande entreprise. Ce n'est pas seulement de nos jours que les ministres ne peuvent pas savoir tout ce qui se passe sous leur autorité; ce phénomène est seulement plus prononcé à l'heure actuelle qu'il ne l'était il y a 200 ans, ce qui ne constitue pas une preuve prima facie de l'anachronisme de la responsabilité ministérielle. Les ministres passent une grande partie de leur temps à fournir des renseignements au Parlement, ce qui signifie qu'ils doivent fournir et partager les renseignements, sans pour autant partager leur responsabilité. Le Parlement a reconnu cette nécessité, et sans déroger à son droit de tenir les ministres responsables, il a consenti de plus en plus à ce que les fonctionnaires répondent des dossiers qui, à première vue tout au moins, ne semblent pas mettre en question la confiance que la Chambre accorde au ministre. Les pratiques que les comités permanents du Parlement ont adoptées montrent clairement cette évolution.

Selon les principes fondamentaux de l'obligation de rendre compte, le pouvoir émane de la Couronne et il est exercé par les ministres qui sont responsables envers le Parlement. Les fonctionnaires conseillent les ministres et sont responsables envers ces derniers. Quant à l'obligation qui incombe aux ministres de rendre compte au Parlement, on peut faire la distinction entre les questions qui mettent directement en cause ou qui, au cours des débats, finissent par mettre en cause la confiance que la Chambre accorde aux ministres d'une part, et les questions qui ne mettront probablement pas en cause cette confiance. Cette distinction faite, et eu égard à la nécessité de faire en sorte que les ministres soient en mesure de tenir les fonctionnaires effectivement responsables, il est intéressant de noter que selon la pratique en cours, les comités parlementaires jouent (ou sont susceptibles de jouer) un rôle considérable en tenant les fonctionnaires responsables envers eux aidant ainsi les ministres à assurer la bonne gestion du service public et ajoutant à l'efficacité de l'obligation directe ou officielle qui incombe aux fonctionnaires de rendre compte à leurs propres ministres.

Les comités parlementaires peuvent bien jouer un rôle dans l'obligation de rendre compte des sous-ministres, mais il incombe aux ministres de s'assurer que les sous-ministres, qui sont leurs mandataires, leur rendent compte. En dernière analyse, dans notre système, les ministres sont élus pour prendre des décisions tandis que les fonctionnaires sont nommés pour administrer et pour conseiller. L'obligation de rendre compte des sous-ministres doit donc refléter harmonieusement les rapports avec le Premier ministre, le ministre et le Conseil des ministres, que le sous-ministre doit établir en vertu de la responsabilité qui lui incombe d'appuyer la responsabilité individuelle et collective des ministres.

L'obligation de rendre compte dépend des moyens systématiquement mis en oeuvre pour l'appréciation des activités. À cet égard, il y a lieu de faire la distinction entre les fonctions de conseiller politique et les fonctions d'administrateur des sous-ministres. L'évaluation du rôle politique des sous-ministres est essentiellement subjective; elle concerne également son aptitude à réaliser des objectifs politiques spécifiques qui ont été établis. Par contre, l'appréciation de ses fonctions administratives est plus objective et vise son aptitude à appliquer les normes de gestion et d'autres critères relativement objectifs. À cet égard, il importe d'accorder aux sous-ministres un rôle suffisant dans l'établissement et l'application des pratiques et des modalités de gestion prescrites par les organismes centraux, lesquelles régissent l'utilisation des ressources essentielles à la réalisation des objectifs et des programmes du gouvernement.

I1 faut que les sous-ministres comprennent (et si possible, contribuent à établir) les critères selon lesquels ils seront jugés et tenus responsables. Cette règle s'applique particulièrement à la formulation et à la gestion des programmes et à l'administration de leur ministère. Elle est aussi importante dans le secteur de la détermination des politiques et de l'établissement des objectifs politiques, où les sous-ministres doivent s'assurer qu'ils se sont prévalu de leur droit de présenter leurs vues et de signaler toutes les entraves administratives ou autres qui pourraient gêner la réalisation d'objectifs donnés. I1 ne faut pas que la responsabilité des sous-ministres soit fragmentaire. On ne peut séparer la gestion et les finances de la politique, et bien qu'on puisse apprécier séparément les activités des sous-ministres dans ces secteurs, les conclusions ainsi que les décisions touchant leur carrière doivent être fondées sur une appréciation globale. Les activités des sous-ministres doivent faire l'objet de l'appréciation la plus objective possible, leur obligation de rendre compte doit être fonction du jugement de ceux envers qui ils sont responsables (à savoir le ministre et le Premier ministre), et ce jugement doit être fondé sur les meilleures appréciations spécifiques et méthodiques qui puissent se faire.

Conclusion

L'obligation de rendre compte qui est fondée sur toutes ces considérations dépend de ce que le Parlement, les ministres, la fonction publique, et avant tout les sous-ministres et les organismes centraux comprennent le rôle complexe que jouent les sous-ministres dans le renforcement des responsabilités assumées individuellement et collectivement par les ministres. L'obligation de rendre compte du sous-ministre - qui se fonde sur la responsabilité constitutionnelle de son ministre, qui est renforcée par la tradition de la responsabilité collective et qui est rendue plus efficace par sa responsabilité administrative devant le Parlement - doit s'exercer envers ceux qui l'ont nommé, qui décideront de son avenir, et auxquels il doit rendre compte.


  1. M. Pickersgill a fait cette observation: [traduction] «... bien qu'il n'appartienne pas aux fonctionnaires de faire de la politique, ils n'ont pas le droit de rester neutres entre le gouvernement et l'opposition. Les fonctionnaires sont tenus de servir loyalement le gouvernement au pouvoir, peu importe qu'ils approuvent au non sa politique. Les gouvernements accèdent au pouvoir par la volonté des électeurs, et les fonctionnaires n'ont nullement le droit de saboter cette décision, ni même d'y faire obstacle. Aux yeux des meilleurs fonctionnaires, il ne suffit pas de ne pas faire obstacle à la volonté politique du ministre et du gouvernement. Les meilleurs d'entre eux s'efforceront de contribuer dans les limites de leur aptitude à la formulation, à l'amélioration et à l'exécution de nouvelles politiques ou des changements de politique adoptés par le gouvernement au pouvoir, étant donné que c'est le gouvernement, et non la fonction publique, qui doit rendre compte à l'assemblée législative et au peuple» (Bureaucrats and Politicians, page 426 et 427). Lord Armstrong, qui dirigeait la fonction publique de Grande-Bretagne, tenait les mêmes propos au sujet du rapport entre la loyauté et la responsabilité, au cours d'un témoignage devant un comité spécial de la Chambre des communes: [traduction] «L'impartialité de la fonction publique réside dans le soutien loyal qu'elle accorde au parti au pouvoir et cette impartialité ne signifie pas neutralité entre gouvernement et opposition». Voir Maurice Wright, «The Professional Conduct of Civil Servants» dans Public Administration, printemps 1973, page 1 à 15. En ce qui concerne l'avantage d'un système de fonctionnaires supérieurs permanents et relativement anonymes, voir Sir William Armstrong, «The Role and Charter of the Civil Service» publié pour la British Academy (Oxford, 1970) page 13 à 16.
  2. Voir Parris, Constitutional Bureaucracy, page 104 et 105.