La responsabilité constitutionnelle

II Les origines de la responsabilité individuelle

Le pouvoir et la Constitution

Sur le plan constitutionnel, le pouvoir de l'État émane de la Couronne et, en règle générale, il ne peut être exercé que par la Couronne ou en son nom. Le gouvernement parlementaire et ministériel a pour objet de garantir que le pouvoir est exercé de façon responsable par la Couronne et par ses conseillers.

Les pouvoirs de la Couronne se divisent en deux catégories: ceux qui émanent de la Couronne au Parlement et ceux qui émanent de ses prérogatives. Les pouvoirs que la Couronne exerce en vertu des lois écrites lui sont conférés par l'autorité législative, à savoir la Couronne au Parlement. Les pouvoirs découlant des prérogatives ont leur origine dans les anciens pouvoirs coutumiers du roi, qui font maintenant partie de la common law et (au même titre que les pouvoirs conférés par les lois) sont soumis à l'interprétation des tribunaux.1 La Couronne les exerce cependant sans se référer au Parlement.

À l'époque féodale, tous les pouvoirs de la Couronne provenaient théoriquement de ses prérogatives. Le roi exerçait non seulement le pouvoir exécutif, mais encore ce qui est devenu par la suite le pouvoir législatif (en particulier, le pouvoir de lever des impôts et de dépenser) de même que le pouvoir judiciaire, par l'intermédiaire de ses tribunaux.

L'évolution du gouvernement parlementaire a limité l'exercice des prérogatives, en les soumettant graduellement à la primauté du pouvoir légal de façon à substituer le pouvoir de la Couronne au Parlement au pouvoir de la Couronne individuelle. Ce processus a rendu la Couronne responsable de l'exercice de son pouvoir envers le Parlement. La Couronne continue d'exercer son pouvoir législatif, mais avec l'approbation du Parlement. De même, bien qu'elle continue de présider les tribunaux, elle est tenue d'exercer sa fonction judiciaire par l'intermédiaire d'une magistrature indépendante. C'est ainsi qu'en rendant la Couronne «constitutionnelle», on a progressivement réduit ses prérogatives tout en soumettant les prérogatives résiduelles à l'interprétation des tribunaux. I1 y a lieu de noter cependant que, tout au long de ce processus, I'exercice du pouvoir entrait dans les attributions de la Couronne, et l'exercice du pouvoir par la Couronne sur les conseils des ministres responsables constitue la base de la responsabilité constitutionnelle touchant l'exercice du pouvoir dans le système que nous connaissons aujourd'hui.2

L'exercice responsable du pouvoir

Au Moyen Age, la Couronne se servait des revenus produits par ses biens domaniaux et ses fiefs pour subvenir aux frais de l'État. I1 n'existait aucun système fiscal qui l'aurait obligé à consulter la noblesse ou le peuple. Le gouvernement n'avait qu'une portée limitée mais il existait néanmoins un concept bien défini de responsabilité, selon lequel il incombait à la Couronne d'assurer la direction du royaume, et dès le début, les hommes les plus importants du royaume la conseillaient sur son administration. La notion de gouvernement assuré par le «roi en conseil» remonte à la conquête normande.

Les rois ne pouvaient cependant pas financer les guerres avec leurs biens domaniaux et les dépenses de guerre ont donné lieu à la levée d'impôts extraordinaires en sus de la taille traditionnelle. L' impôt a créé un état de tension entre la Couronne et la noblesse, tension qui a abouti à ce premier jalon de la responsabilité constitutionnelle, la Magna Carta, qui assujettit pour la première fois les impôts levés par la Couronne au consentement préalable de ceux qui doivent les payer. Vers le XIIIe siècle, la société en est arrivée à un stade d'évolution tel que les impôts ont commencé à frapper directement une nouvelle classe d'aristocratie terrienne et de bourgeoisie qui était tout aussi avisée que la noblesse et qui, selon le principe établi par la Magna Carta, devait elle aussi consentir à ces impôts. La constitution d'une assemblée du tiers état, qui devait accorder pareil consentement, a donné lieu à la structure essentielle du Parlement tel que nous le connaissons aujourd'hui, à savoir la Couronne, la Chambre haute et la Chambre des communes.

Ce n'est cependant qu'au moment du conflit constitutionnel du XVIIe siècle qu'ont été prises les principales mesures visant à consacrer la responsabilité du «gouvernement» à la Chambre des communes, principe qui a été clairement énoncé (mais non pas toujours observé) dans la constitution vers la fin du XVIIIe siècle. La lutte qui, au XVIIe siècle, a opposé le tiers état à la Couronne n'était pas qualitativement différente de celle qui avait opposé la Couronne à la noblesse au XIIIe siècle: l'une comme l'autre avait pour objet de forcer la Couronne à exercer son pouvoir de façon responsable.

L'affaiblissement de la noblesse durant la longue période de discordes civiles qui a précédé l'avènement des Tudor a été suivi d'une réaffirmation vigoureuse du pouvoir de la Couronne, qui a atteint son apogée sous le règne de Charles I. Le principe de responsabilité que la noblesse avait imposé à la Couronne au Moyen Age a perdu du terrain en même temps que la puissance de la noblesse, et au XVIIe siècle, il a cédé la place au dogme du «droit divin du souverain» auquel souscrivaient les Stuart. Vers le milieu du XVIIe siècle, la nouvelle classe de marchands et l'aristocratie terrienne, l'une et l'autre appartenant au tiers état, limitaient les pouvoirs de la Couronne tout en constituant sa principale source de revenus. L'imposition de taxes à ce groupe sans son consentement et la perception de ces impôts en-dehors des formes légales ont occasionné la grande lutte entre la Couronne et le tiers état.3 Cette lutte, qui a vu la suprême punition de l'irresponsabilité personnelle dans l'exercice du pouvoir, à savoir l'exécution d'un roi, a établi la tradition de la responsabilité ministérielle devant la Chambre des communes.

Les origines de la responsabilité ministérielle

Vers la fin du XVIIe siècle, l'obligation pour la Couronne de consulter la Chambre des communes en matière fiscale a été consacrée dans la Constitution, notamment par le biais du Bill of Rights, de la loi dite The Mutiny Act et de The Act of Settlement.4 Les conseillers du roi continuaient d'être nommés par la Couronne, mais ils étaient obligés de travailler en harmonie avec la Chambre des communes qui exerçait un contrôle sur le pouvoir financier et militaire de la Couronne. Afin d'exercer leurs fonctions et d'obtenir les fonds dont ils avaient besoin, les ministres du roi, qui occupaient les principales charges de l'État, devaient s'entendre avec la majorité des membres de la Chambre des communes. Les ministres, notamment ceux qui avaient des responsabilités financières, se sont ainsi rendu compte progressivement de l'importance de la Chambre des communes et de l'intérêt qu'il y avait à en faire partie.

Grâce au contrôle qu'elle exerçait sur les ressources financières (impôts) et les crédits (dépenses), la Chambre des communes a pu tenir les ministres responsables de leurs actes, ce qui revient à dire que les ministres, nommés par la Couronne, étaient tenus responsables des mesures qu'ils prenaient au nom de celle-ci. Cette responsabilité individuelle était assurée non seulement par le fait que les ministres pouvaient être appelés à rendre compte au Parlement, mais encore par la procédure de mise en accusation au moyen de laquelle on pouvait forcer la Couronne à révoquer un ministre qui ne jouissait plus de la confiance du Parlement.5 On n'attachait pas trop d'importance au concept de «gouvernement»: les ministres assumaient leur charge et s'en démettaient selon que le roi le jugeait à propos (quelquefois à la demande du Parlement).

La faculté qu'avait le roi de choisir les ministres était circonscrite par les forces politiques qui se faisaient sentir au Parlement et parmi les ministres eux-mêmes. La croissance des partis politiques, en favorisant des groupes particuliers de ministres, a davantage réduit l'exercice des prérogatives de la Couronne. Le roi Georges I, qui bénéficiait de la Dévolution hanovrienne et devait son trône au nouveau parti Whig, a été contraint de choisir ses ministres parmi ce groupe.6 Georges I était encore défavorisé par le fait qu'il parlait à peine anglais. Le pouvoir d'accorder des faveurs royales était de plus en plus exercé sur les conseils du principal Lord du Trésor, qui est devenu le premier des ministres du roi. En résumé, la Dévolution hanovrienne marque le début de l'ère où l'autorité du Premier ministre s'est substituée à l'autorité du roi dans le choix des ministres.

Lors de la Guerre de Sept ans, le premier Lord du Trésor portait déjà le nom de Premier ministre.7 Vers la fin du siècle, le Premier ministre avait assumé le droit de nommer, sinon de révoquer, les ministres et certains autres titulaires de charges publiques.8 C'est à ce moment que le Cabinet est devenu un mécanisme qui permettait de concilier les points de vues des ministres de façon qu'ils puissent se soutenir les uns les autres à la Chambre des communes. La tradition très importante de la responsabilité collective s'est ainsi ajoutée à la responsabilité individuelle des ministres, laquelle était au XVIIIe siècle une obligation légale les exposant à l'impeachement. La responsabilité individuelle demeure le fondement juridique du système actuel. Les ministres ne sont plus passibles d'impeachement; ils risquent plutôt d'être tenus de démissionner afin de ne pas mettre en cause la responsabilité collective de leurs collègues, laquelle entraînerait à son tour la révocation de l'ensemble du Conseil des ministres.9

Les ressources financières et les crédits

L'imposition de la responsabilité constitutionnelle, d'abord à la Couronne, puis (en son nom) à ses conseillers, découle des efforts déployés d'abord par les Lords et ensuite par les Communes en vue de forcer la Couronne à ne lever les impôts qu'avec leur consentement.

Au cours du siècle qui a suivi l'établissement en 1295 du premier Parlement digne de ce nom, les sommes allouées à la Couronne étaient votées par les Communes sur l'avis et avec le consentement des Lords. Il ne semble pas que cette pratique, tout comme la plupart des pratiques parlementaires, ait toujours été suivie, ayant d'abord été négligée au cours des discordes civiles du XVe siècle puis sacrifiée aux tendances autocratiques des premiers Tudor. Cependant, elle a été activement réaffirmée vers la fin du XVIe siècle et, sous le règne de Charles I, elle a provoqué la grande crise constitutionnelle du XVIIe siècle. Le Bill of Rights puis l' Act of Settlement ont établi que la Couronne doit agir conformément à la loi. Le Bill of Rights prévoit en particulier qu'«il est illégal de percevoir de l'argent pour le compte ou à l'usage de la Couronne...sans l'autorisation du Parlement...» [traduction]. Ce document a également institué les sessions annuelles du Parlement, ce qui a donné naissance à un système d'autorisation annuelle des fonds pour la Couronne.10

Jusqu'au XVIIIe siècle, le Parlement approuvait la levée d'un impôt spécifique dans un but précis. Le contrôle de la bourse (c'est-à-dire la permission de dépenser ou l'octroi de crédits) était une conséquence et non pas la cause du contrôle de l'imposition par le Parlement. Essentiellement, donc, le pouvoir parlementaire de contrôler les dépenses publiques est issu de la lutte pour combattre la levée arbitraire des impôts. Ces circonstances, associées au principe selon lequel la Couronne seule peut gouverner parce que le pouvoir émane d'elle, ont établi que la Couronne avait seule le pouvoir de proposer un impôt ou une dépense. Erskine May, qui fait autorité en la matière, nous donne cette analyse:

[traduction]

Le souverain, qui incarne le pouvoir exécutif, est chargé d'administrer tous les revenus de l'État ainsi que de tous les paiements au titre du service public. Ainsi, la Couronne, agissant sur les conseils de ses ministres responsables, informe les Communes des besoins pécuniaires du gouvernement; de leur côté, les Communes accordent les fonds ou crédits nécessaires pour satisfaire à ces besoins; elles fournissent, au moyen d'impôts et d'autres sources de revenu public, les ressources financières nécessaires aux dépenses qu'elles ont autorisées. Donc la Couronne demande de l'argent, les Communes l'accordent et les Lords consentent à cet octroi: mais les Communes ne votent pas les fonds tant que la Couronne n'en fait pas la demande; elles ne lèvent ni n'augmentent les impôts, à moins que la Couronne ne déclare, par l'entremise de ses conseillers constitutionnels, qu'une telle mesure est nécessaire pour le service public.11

Ce dernier principe figurait dans les règles de procédure des Communes au début du XVIIIe siècle.

À la suite du tournant constitutionnel du XVIIe siècle, les conseillers constitutionnels de la Couronne ont entretenu des rapports plus étroits avec le Parlement, à tel point que, vers le milieu du XVIIIe siècle, ils en sont devenus une partie intégrante. Le gouvernement ministériel, tel que nous le connaissons aujourd'hui, a commencé à prendre corps dans la Constitution au cours de cette période où le gouvernement grandissait, où les partis politiques s'institutionnalisaient et où la Couronne était plus disposée à accepter les «conseils», même si elle était quelquefois aussi politiquement active qu'avant.

Après l'adoption du Mutiny Act en 1689, toutes les dépenses militaires ont été assujetties à un vote annuel d'affectation des fonds. En théorie, le gouvernement civil était assuré par les fonds de la Civil List, votée au bénéfice de la Couronne au début de chaque règne et renouvelée tous les ans, sans l'intervention du Parlement, jusqu'à la mort du souverain. Dans la pratique cependant, les fréquents déficits obligeaient les ministres du roi à obtenir de nouveaux crédits des Communes.12 En effet, tout au long du XVIIIe siècle, le Parlement a annuellement approuvé les fonds nécessaires pour financer la plupart des dépenses publiques, bien qu'à vrai dire, il n'ait exercé ce pouvoir que pour la forme et se soit attendu, de façon générale, à ce que le Trésor lui garantisse que les dépenses étaient bien administrées et contrôlées.13 Au cours de la première moitié du XIXe siècle, le principe des affectations annuelles du Parlement a été étendu à toutes les dépenses civiles, après que la Civil List eut été progressivement réduite pour n'inclure que les dépenses personnelles du souverain. Le financement de l'administration civile a été ainsi soumis au vote annuel au même titre que les services militaires.

Conclusion

L'histoire constitutionnelle du gouvernement parlementaire et ministériel est celle de l'évolution des méthodes visant à garantir que ceux qui exercent le pouvoir sont constitutionnellement responsables. Tout d'abord, la Couronne, qui était la source du pouvoir au sein du système, a été tenue responsable par les grands hommes qui étaient les principaux responsables du royaume. Ensuite ce fut au tour des Communes de rechercher ce rôle, qu'elles se sont éventuellement assuré en tenant la Couronne responsable par le biais de ses ministres qui devaient rendre compte à la Chambre de leur exercice du pouvoir de la Couronne. C'est ainsi que le pouvoir personnel du roi a été assujetti au principe de responsabilité par la Magna Carta au XIIIe siècle et par le Bill of Rights au XVIIe siècle. Aux XVIIIe siècle, ce pouvoir a été délégué à des comités,14 et les ministres qui l'exerçaient étaient tenus individuellement responsables envers la Chambres des communes. Notre système de gouvernement parlementaire et ministériel est donc fondé sur la responsabilité constitutionnelle des ministres envers une assemblée élue, la Chambre des communes, le gouvernement monarchique ayant cédé la place, dans la Constitution fonctionnelle, au gouvernement ministériel.15


  1. Voir Halsbury's Laws of England 14e édition (London, 1974) volume viii, page 583.
  2. Voir l'étude de cette question difficile dans Constitutional and Administrative Law de S.A. de Smith, 2e édition, (Londres, 1973) page 114 sq. et The Law and Custom of the Constitution de Sir William Anson, 4e édition, (Oxford, 1935) volume ii, part. 1, page 17 à 72.
  3. Le plus célèbre de ces impôts était le Shipmoney (impôt de construction navale) levé dans chaque comté pour la construction des navires au service du roi. L'organisme chargé de faire respecter cet impôt était la Star Chamber, qui se dispensait de la procédure judiciaire normale et conférait ainsi au roi les attributs de la justice pénale.
  4. Ces textes de loi ont créé la «monarchie constitutionnelle». Le Bill of Rights (1689) spécifiait que le pouvoir législatif était représenté par la Couronne au Parlement, le Mutiny Act (1689) assujettissait l'existence de l'armée à l'approbation annuelle du Parlement, et la loi cite The Act of Settlement (1701) a privé le roi, entre autres, du pouvoir de contrôler la justice.
  5. Voir de Smith, Constitutional and Administrative Law page 169: [traduction] «Le Parlement avait l'habitude d'obliger les ministres à rendre compte au moyen d'une procédure semi-judiciaire. Le roi (exception faite de Charles I et de Jacques II) ne pouvait jamais avoir tort aux yeux de la loi. II était donc plus pratique de rendre ses conseillers comptables de leurs mauvais conseils en les inculpant de crimes et de délits. La Chambre des communes était l'accusateur, le rôle des juges étant assumé par les lords dans cette procédure qu'on appelait impeachement (mise en accusation). Les ministres n'étaient pas les seuls à risquer l'impeachement; les fonctionnaires et les juges pouvaient aussi être accusés de corruption et risquer l'impeachement; mais le verdict n'était pas connu d'avance. Au cours du XVIIIe siècle, le mécanisme encombrant de l'impeachement a été progressivement remplacé par les votes de blâme contre les ministres et les gouvernements; on se rendait compte que les procès politiques encombrants ne constituaient pas la meilleure méthode d'atteindre la responsabilité politique. Le dernier impeachement a eu lieu en 1805; la procédure n'a jamais été abolie, mais dans la pratique, on n'y a plus recours.» Cette procédure survit aux États-Unis.
  6. La Couronne a été dévolue à la maison de Hanovre aux termes de l' Act of Settlement de 1701. À la mort en 1714 de la reine Anne, les Tories hésitaient entre Georges et le prétendant des Stuart (le fils de Jacques II) alors que les Whigs prenaient carrément parti pour Georges, Électeur de Hanovre.
  7. Ce terme a d'abord été employé par dérision par les adversaires de Walpole, qui a longtemps été premier Lord du Trésor, soit de 1721 à 1742.
  8. On n'a vu que très rarement un Premier ministre exercer son droit d'exiger la démission de ses collègues. Le précédent a été établi en 1792 lorsque le Second Pitt a obtenu le renvoi du Grand Chancelier, en demandant au roi de choisir entre celui-ci et lui-même. Ce n'est que vers la fin du XIXe siècle que le précédent est devenu tradition. De nos jours, la nature «confédérale» des rapports entre les ministres d'une part, et entre les ministres et le Premier ministre d'autre part, est confirmée par le fait que celui-ci n'exerce guère son droit de renvoyer des ministres ainsi que par les conséquences malencontreuses qui font généralement suite à la révocation d'un groupe de ministres. Voir Robert, Lord Blake, The Office of Prime Minister (Oxford, 1975) page 30 à 39.
  9. Voir Anson, Law and Custom of the Constitution, volume ii, part. i, page 118.
  10. Voir Parliament de Sir Ivor Jennings, 2e édition, (Cambridge, 1969) page 283.
  11. Sir Erskine May, The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 18e édition revue et annotée par Sir Barnett Cocks, (London, 1971) page 676. (Ce livre fut publié la première fois en 1844. Depuis, Erskine May et ses successeurs l'ont tenu à jour). II y a lieu de noter que n'importe quel député peut proposer une réduction des dépenses.
  12. II est intéressant de noter qu'au XVIIIe siècle, la charge de l'administration civile ne représentait, pour la bourse publique, tout au plus qu'un dixième (et souvent moins) de la charge des services navels et militaires.
  13. On peut lire dans l'ouvrage The Treasury de Henry Roseveare (London, 1969) page 88 à l32, un excellent compte rendu des rapports entre le Trésor et les Communes au XVIIIe siècle et au XIXe siècle. À la page 91, Roseveare cite l'opinion, apparemment typique, d'un député sur la question de la responsabilité en 1775: [traduction] «Les ministres peuvent-ils s'occuper des affaires publiques si n'importe quel membre de cette Assemblée a le droit d'exiger un compte rendu? Ce serait impossible...; le service public ne peut être assuré si l'on demande de tels comptes rendus qui détruisent la confiance que vous avez dans ces ministres». L'auteur de cette déclaration voulait simplement souligner que dans le contexte de débats partisans, il est peu probable que les questions administratives puissent être discutées de façon objective.
  14. Voir l'explication de ce terme ci-après à la page 23.
  15. Selon Bagehot, il y a dans la Constitution deux classes d'institutions: [traduction] «...en premier lieu, celles qui impressionnent et suscitent le respect du peuple - les éléments prestigieux, si je puis me permettre cette expression ; et en second lieu, les éléments fonctionnels, c'est-à-dire les éléments grâce auxquels le gouvernement fonctionne et gouverne...Les éléments prestigieux du gouvernement sont ceux qui lui donnent sa force, qui constituent son moteur. Les éléments fonctionnels ne sont que l'exercice de ce pouvoir.» Walter Bagehot, The English Constitution, 2e édition (London, 1896) page 4 et 5. On pourrait ajouter que les éléments prestigieux sont essentiels à l'action de la loi constitutionnelle, alors que les éléments fonctionnels reflètent la pratique et la coutume dans l'application de la loi et de la tradition.