Examen de suivi du programme de contributions pour les personnes témoignant devant la Commission d'enquête Oliphant

Rapport final
Le 11 février 2010

[ * ] Il y a un astérisque quand des renseignements sensibles ont été enlevés aux termes de la Loi sur l'accès à l'Information.

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Table des matières


Sommaire

L’examen de suivi visait à vérifier si les recommandations présentées dans le rapport final, daté de février 2007, sur l’examen du cadre de gestion des programmes de contributions aux parties et aux intervenants aux commissions d’enquête ont été effectivement appliquées aux fins du programme de contributions pour les personnes témoignant devant la Commission d’enquête Oliphant.

Cet examen n’a porté que sur les 12 recommandations formulées au terme de l’examen effectué en 2006, à l’exception de la sixième (établissement d’un programme de contributions générique), actuellement mise en œuvre par le Bureau du Conseil privé (BCP).

Conclusions

Dans l’ensemble, il est ressorti que le BCP avait pris les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport de l’examen du cadre de gestion effectué en 2006. En effet, des mesures ont été prises pour chacune des 11 recommandations visées. De plus, on a jugé qu’elles leur donnaient suite de façon adéquate et efficace, à quelques exceptions près. 

On a remarqué à deux reprises que les mécanismes de contrôle financier devaient être renforcés. On a aussi observé que les catégories de frais admissibles manquaient encore de précision, et que les processus prévus dans le cadre de gestion financière pouvaient être améliorés, compte tenu des modifications rétroactives apportées à deux occasions.

Recommandations

Nous avons présenté à la sous-ministre adjointe de la Direction des services ministériels quatre recommandations découlant des observations effectuées dans le cadre de cet examen de suivi.

Recommendation no 1

Les activités relatives à la signature de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire doivent être prévues dans le protocole d’entente (PE), lequel devrait également rendre compte de la responsabilité du BCP de vérifier les comptes.

Recommendation no 2

Le calendrier des activités doit être tenu à jour dans la mesure du possible, notamment lorsque de nombreux bénéficiaires reçoivent du financement.

Recommendation no 3

Il devrait être précisé à la section 1 de la partie II de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire que le temps consacré à préparer une demande de qualité pour agir (préparation et participation à la séance d’audition, à condition que la qualité ait été accordée), ne doit pas être comptabilisé dans les heures allouées pour la préparation et la participation aux audiences. De plus, on devrait exiger des conseillers juridiques des participants qu’ils présentent, en même temps que leurs factures, un formulaire de réclamation modèle dans lequel les trois catégories de frais admissibles sont présentées distinctement.

Recommendation no 4

Il est recommandé que le BCP enjoigne au bénéficiaire, à la clause 3.4 de la partie I de l’Entente de contributions, d’ajouter dans le mandat de représentation de son conseiller juridique une disposition selon laquelle ce dernier consent à aviser le commissaire, en temps utile, que 75 % des heures allouées pour la préparation ou la participation aux audiences ont été écoulées et à lui indiquer, par la même occasion, s’il prévoit avoir besoin d’heures additionnelles.

Introduction

Bureau du Conseil privé

Le Bureau du Conseil privé (BCP) est le principal centre d’activité à partir duquel la fonction publique soutient le Premier ministre, le Cabinet et ses structures décisionnelles1. Sa mission consiste à servir le Canada et les Canadiens en conseillant et en assistant, au mieux et en toute impartialité, le Premier ministre et le Cabinet. Sous la direction du greffier du Conseil privé, le BCP facilite le bon fonctionnement du Cabinet et du gouvernement du Canada.

Son seul et unique résultat stratégique consiste à appuyer et à mettre en œuvre le programme et les décisions du gouvernement, ainsi qu’à assurer l’appui et le fonctionnement de ses institutions. Pour y parvenir, le BCP compte quatre activités (en plus des services internes) dans son architecture des activités de programmes :

  • Premier ministre et ministres du portefeuille – fournir des conseils professionnels et impartiaux sur les politiques ainsi qu’un soutien au Premier ministre et aux ministres du portefeuille;
  • Cabinet – fournir des conseils sur les politiques ainsi que des services de secrétariat au Cabinet et à ses comités;
  • fonction publique – fournir un leadership et une orientation d’ensemble à la fonction publique afin de soutenir le programme du gouvernement;
  • commissions d’enquête – fournir aux commissions d’enquête un soutien financier et administratif.

Cet examen de suivi aide le BCP à exécuter un de ses plus importants programmes, dans la mesure où les activités administratives et financières appuient les commissions d’enquête.

Contexte

Examen de 2006 du cadre de gestion

En 2006, le BCP a réalisé un examen des programmes de contributions aux parties et aux intervenants à deux commissions d’enquête (ci-après appelé « l’examen de 2006 »), soit la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires ainsi que la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à l’affaire Maher Arar. L’objectif premier de l’examen de 2006 était de s’assurer que le cadre de gestion des programmes de contributions mis en œuvre par le BCP était adéquat et conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor ainsi qu’aux modalités de prestation de l’aide financière approuvées antérieurement par le Conseil du Trésor pour les deux programmes de contributions en question. L’objectif second était de mener une évaluation indépendante visant à répertorier des leçons apprises et des pratiques exemplaires en vue d’améliorer l’efficacité et l’efficience de la gestion des programmes de contributions des commissions d’enquête qui pourraient ultérieurement relever du BCP.

L’examen de 2006 a permis de constater que le cadre de gestion des programmes de contributions mis en œuvre par le BCP était bel et bien adéquat et conforme à la Politique sur les paiements de transfert. Toutefois, il a aussi mis en lumière des possibilités d’amélioration, sur lesquelles s’appuient les recommandations.

Selon la direction, toutes les recommandations découlant de l’examen de 2006 ont été respectées, à l’exception de celle liée au programme de contributions générique qui est en cours d’élaboration. Les recommandations, le plan d’action original et l’état d’avancement dont la direction a fait rapport au Comité de vérification du BCP en décembre 2009 sont présentés à l’annexe A.  

Politique sur les paiements de transfert

Les critères appliqués dans le cadre de l’examen de 2006 étaient fondés, entre autres, sur la Politique sur les paiements de transfert de 2000. Cette dernière a été remplacée en octobre 2008 par une nouvelle version2, qui contient de nouvelles attentes à l’égard des ministères au chapitre de l’élaboration, de l’exécution et de la gestion des programmes de paiements de transfert. Dans certains cas, ces attentes diffèrent de celles prévues dans la version entrée en vigueur en 2000.  

L’objectif de la nouvelle Politique consiste à faire en sorte que les programmes de paiements de transfert soient gérés avec intégrité, transparence et responsabilité en tenant compte des risques, qu’ils soient axés sur les citoyens et les bénéficiaires, et qu’ils soient conçus et mis en œuvre afin de réaliser les priorités du gouvernement et de produire des résultats pour les Canadiens.

Dans cette optique, les principaux objectifs de la Politique sont les suivants :

  • les rôles et les responsabilités au chapitre de la gestion des programmes de paiements de transfert sont clairement définis et sont compris par tous les ministères;
  • les programmes de paiements de transfert sont conçus, exécutés et gérés d’une façon qui tient compte des risques et qui démontre clairement l’optimisation des fonds publics;
  • les exigences administratives à l’égard des demandeurs et des bénéficiaires sont proportionnelles au niveau des risques propres au programme, à l’importance du financement et aux profils de risque des demandeurs et des bénéficiaires;
  • des systèmes de surveillance et de contrôle efficients sont en place, tant à l’échelle ministérielle qu’à l’échelle gouvernementale;
  • les programmes de paiements de transfert sont accessibles, compréhensibles et utiles aux demandeurs et aux bénéficiaires;
  • les demandeurs et les bénéficiaires sont consultés pour favoriser l’innovation, l’amélioration continue et l’établissement de relations équitables, transparentes et positives avec eux;
  • on collabore au sein des ministères et entre les ministères pour harmoniser les programmes de paiements de transfert et simplifier leur administration, s’il y a lieu.

Cette nouvelle politique est appuyée par la Directive sur les paiements de transfert de 2008 et le Guide sur les paiements de transfert.

Les exigences prévues dans la Directive quant à la conception, la mise en œuvre et la gestion des programmes de paiements de transfert sont contraignantes et plus détaillées. Quant au Guide, il contient des explications, des directives non contraignantes, des pratiques exemplaires et des conseils concernant la Politique et la Directive.

Objectif

L’examen de suivi visait à obtenir l’assurance que les recommandations formulées dans le rapport final, daté de février 2007, sur l’examen du cadre de gestion des programmes de contributions aux parties et aux intervenants aux commissions d’enquête ont été effectivement appliquées dans le programme de contributions pour les personnes témoignant devant la Commission d’enquête Oliphant 3.

Les résultats de cet examen serviront à deux fins :

  • [ * ]
  • soutenir l’établissement d’un programme de contributions générique pour les commissions d’enquête à venir.

On a également vérifié que les recommandations formulées en 2006 demeureraient pertinentes dans le contexte de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert adoptée en 2008, même si cela ne constituait pas l’un des objectifs premiers de l’examen.

Portée

L’examen de suivi n’a porté que sur les 12 recommandations présentées au terme de l’examen de 2006, à l’exception de la sixième (établissement d’un programme de contributions générique), dont le BCP effectue actuellement la mise en œuvre.

Critères

Voici le principal critère d’examen :

Les recommandations découlant des vérifications et des examens sont rapidement mises en œuvre.

L’examen de 2006 était fondé sur des critères provenant des textes habilitants en vigueur à ce moment-là. Pour l’examen de suivi, on a repris les mêmes exigences, modifiées en fonction des changements apportés depuis aux textes habilitants.   

Méthodologie

L’examen de suivi a été réalisé entre les mois d’octobre et de décembre 2009, conformément aux normes de vérification généralement admises et aux exigences prévues dans la Politique sur la vérification interne du CT. Voici la méthodologie appliquée.

1. Examen des documents et des dossiers

Tous les documents et dossiers importants ont été passés en revue dans le cadre de cet examen. En voici quelques exemples seulement :

  • l’ensemble des politiques, des directives et des guides pertinents publiés par le Conseil du Trésor et son secrétariat : la Politique sur les paiements de transfert, la Directive sur les paiements de transfert, le Guide sur les paiements de transfert, la Norme comptable 3.2 du Conseil du Trésor – Paiements de transfert (Subventions et contributions) et la Loi sur la gestion des finances publiques;
  • le rapport final et tous les documents de travail de l’examen de 2006;
  • tous les documents de la Commission Oliphant concernant le programme de contributions.

2. Évaluations de la conformité

Les paiements de transfert effectués pour la Commission Oliphant ont été examinés dans le but d’établir leur conformité avec la Politique sur les paiements de transfert et toute autre directive pertinente donnée par le Secrétariat du Conseil du Trésor. De plus, on a examiné les transactions pour déterminer si on avait respecté les recommandations présentées au terme de l’examen de 2006.

3. Entrevues

Des rencontres ont eu lieu avec de hauts responsables de l’administration de la Commission Oliphant et les employés concernés du BCP, dans le but notamment d’effectuer un suivi sur les questions ayant fait l’objet de recommandations et pour lesquelles la documentation était inexistante ou incomplète, ainsi que de déterminer la cause de la lacune et la mesure dans laquelle la haute direction avait examiné les risques connexes et les assumait.

Voici quelques-unes des personnes qui ont été interrogées :

  • Mary Ann Allen, directrice, Finances et administration, Commission Oliphant;
  • Denise Larocque, gestionnaire, Commissions d’enquête, Direction des services ministériels, Bureau du Conseil privé;
  • Carlos Arruda, chef, Politiques financières, systèmes et contrôle interne, Bureau du Conseil privé;
  • Yan Campagnolo, agent du BCP/conseiller juridique, Opérations juridiques/Conseillers, Bureau du Conseil privé;
  • Caroline Boutin, analyste principale, Secrétariat du Conseil du Trésor.

4. Consultations externes

À l’appui du deuxième objectif de l’examen de suivi (soutenir l’établissement d’un programme de contributions générique pour les commissions d’enquête à venir), des experts des subventions et des contributions ont été consultés, y compris des membres du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions du Secrétariat du Conseil du Trésor.

5. Analyse des résultats

Tous les documents en lien avec les mesures prises par la direction en réponse aux recommandations découlant de l’examen de 2006 ont été examinés pour déterminer leur pertinence et leur efficacité. Pour les recommandations réputées ne pas avoir été dûment appliquées, on a également évalué :

  1. si la haute direction assumait le risque entraîné par l'absence de mesures de redressement;
  2. les risques associés à la non-application de la recommandation.

Constatations pour chacune des recommandations

Recommandation no 1 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Élaborer un protocole d’entente définissant précisément toutes les différentes responsabilités administratives respectives entre le BCP et une commission d’enquête en fonction de l’ensemble des activités liées au cadre administratif.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été en grande partie appliquée.

Le protocole d’entente (PE) établie pour la Commission Oliphant définit clairement les différentes responsabilités du BCP et de la commission d’enquête.

Toutefois, les activités précisées dans le cadre de gestion ne sont pas toutes mentionnées dans le PE, notamment celles relatives à la vérification des comptes par le BCP et à la signature de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire.

Les activités relatives à la signature d’une entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire étant considérées comme des activités-clés du cadre de gestion, elles devraient être comprises dans le PE. Le PE devrait également rendre compte des activités de vérification des comptes menées par le BCP avant l’exécution des paiements, activités qui sont un important mécanisme de contrôle impliquant des risques élevés.

Recommandation no 2 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Élaborer des procédures et lignes directrices concernant l’ensemble des activités se rapportant au cycle opérationnel du cadre de gestion.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

Les lignes directrices élaborées pour la Commission Oliphant sont exhaustives et décrivent avec suffisamment de détails les procédures acceptables pour l’ensemble des activités se rapportant au cycle opérationnel établi dans le cadre de gestion.

Recommandation no 3 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Mettre à jour et diffuser les guides et les lignes directrices sur les commissions d’enquête en y incorporant une section concernant les programmes de contributions accordant de l’aide financière aux parties et intervenants à une enquête.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

Les Lignes directrices administratives et financières ont été actualisées en juin 2009 et distribuées aux employés concernés du BCP, des commissions et du SCT. Ces lignes directrices traitent entre autres des services de gestion financière offerts dans les commissions d’enquête et au BCP (p. 16) ainsi que l’indemnisation des participants (p. 22).

Les Lignes directrices – Contributions pour frais juridiques, les directives circonstanciées qu’on y trouve sur les ententes de contributions (p. 2) de même que sur la vérification et la certification des comptes (p. 3) suffisent.

Recommandation no 4 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Établir un processus de planification officiel incluant un calendrier des activités à réaliser et en faire le suivi.

Après l’examen des principaux documents et les rencontres avec les membres du personnel, on a constaté que cette recommandation avait été partiellement appliquée.

Un processus de planification officiel a été mené, ce qui a débouché sur l’élaboration d’un échéancier complet faisant état des dates butoirs, des activités, du nom des personnes responsables de chacune d’elles et d’autres détails/renseignements.

On a toutefois omis de suivre l’évolution des activités et d’actualiser l’échéancier en conséquence.

Le risque que représente cette lacune a été jugé faible. Elle n’a pas eu de répercussions importantes sur le processus de vérification des demandes de règlement.

Il n’est reste pas moins qu’il faut garder un œil sur l’échéancier et le tenir à jour, puisqu’il constitue un outil d’évaluation des progrès réalisés par toutes les parties.

Recommandation no 5 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Réviser les recommandations des commissaires en matière d’aide financière avant qu’elles ne soient communiquées publiquement aux parties et intervenants à l’enquête.

Après l’examen des principaux documents et les évaluations de la conformité, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

Les recommandations du commissaire en ce qui a trait à l’aide financière étaient définitives au moment où les parties et les intervenants à la Commission Oliphant en ont été publiquement informés.

Recommandation no 6 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Considérer l’établissement d’un programme de contributions générique et en demander l’approbation par le Conseil du Trésor. Ce programme définirait les modalités financières générales suivant lesquelles une aide pourrait être accordée aux parties et intervenants pour toute autre commission d’enquête dont le BCP pourrait se voir confier la gestion dans le futur. Quant à l’approbation du financement pour l’aide financière, il pourrait être inclus dans la demande initiale faite au Conseil du Trésor englobant les besoins de financement de toute commission d’enquête nouvellement créée.

Le BCP a entrepris la mise en œuvre de cette recommandation; n’étant pas visées par l’examen de suivi, les mesures prises à cet égard n’ont pas été vérifiées.

Recommandation no 7 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

  1. Inclure dans les ententes de contributions l’obligation pour les parties et intervenants de présenter des réclamations indiquant les heures réclamées en fonction des catégories d’activités travaillées par les conseillers juridiques telles que précisées à l’entente.
  2. Considérer l’ajout, en annexe à l’entente, d’un formulaire de réclamation modèle pouvant être utilisé par les conseillers juridiques des parties et intervenants lors de la facturation de leurs honoraires.

Après l’examen des principaux documents, les rencontres avec les membres du personnel et les évaluations de la conformité, on a constaté que cette recommandation avait été partiellement appliquée.

Il existe trois catégories d’activités pour lesquelles les conseillers juridiques peuvent présenter une réclamation :

  • la préparation d’une demande de qualité pour agir et la participation à l’audition de cette demande (à condition que cette qualité ait été accordée);
  • heures de préparation aux audiences;
  • heures de présence aux audiences.

Les heures travaillées pour les activités mentionnées ci-haut doivent être indiquées séparément par le conseiller juridique principal et l’adjoint.  

Partie A

L’Entente de contributions énonce clairement que « [l]e Bénéficiaire accepte d’ajouter les dispositions suivantes au mandat de représentation de son conseiller juridique : “ Le conseiller juridique s’engage à désigner clairement les activités liées à la demande de qualité pour agir sur le premier compte “ », et ce, pour tous les paiements effectués au titre de l’Entente de contributions.

Toutefois, l’Entente n’exige pas que le bénéficiaire ajoute dans le mandat de représentation de son conseiller juridique une disposition lui enjoignant de présenter séparément les heures consacrées à la préparation de l’audience et celles passées à l’audience en tant que telle. Le conseiller juridique du participant, dans ce cas, a néanmoins présenté des factures qui faisaient clairement état des heures consacrées à chacune de ces activités.    

Il n’est pas clairement indiqué dans les parties II et III de l’Entente de contributions si les dix heures allouées (maximum) pour la préparation d’une demande de qualité pour agir et la participation à l’audition de cette demande doivent être comptabilisées dans le total des heures allouées pour la préparation et la participation aux audiences.

Selon l’interprétation de la Division des finances du BCP, les heures consacrées à la préparation d’une demande de qualité pour agir et à la participation à l’audition de cette demande devaient effectivement compter dans le total des heures allouées pour préparation et la participation aux audiences, ce qui aurait dû être clairement indiqué dans l’Entente de contributions.

On considère que cette lacune représente un risque moyen. Le manque de précision des catégories d’activités pourrait mener à une mauvaise interprétation des fins auxquelles les fonds sont réservés et, par conséquent, au versement d’un montant inexact.

Partie B

On a envisagé d’annexer à l’Entente de contribution un formulaire de réclamation modèle, mais après discussion avec le personnel des Opérations comptables au BCP, on a décidé de ne pas l’inclure dans l’Entente de la Commission d’enquête Oliphant.

Un formulaire avait été élaboré pour l’Enquête interne4, mais en raison d’une incompatibilité avec le logiciel utilisé par le cabinet d’avocats, une autre formule a été utilisée. On a finalement exigé que chaque facture soit accompagnée d’un simple formulaire de réclamation.

La Commission Oliphant n’a pas eu recours à la formule parce que la catégorie de frais pour « audiences préliminaires » a été abolie. La diminution du nombre de catégories d’activités a grandement simplifié le processus, de sorte qu’une telle formule a été jugée inutile.

Le non-recours à un formulaire de réclamation modèle dans le cadre de la Commission Oliphant est considéré comme un faible risque. Toutefois, il pourrait être utile d’approfondir la réflexion au sujet de l’ajout, à l’avenir, de demandes de règlement types en annexe aux ententes, cette mesure étant susceptible d’atténuer les risques de mal interpréter ce à quoi les fonds peuvent servir, comme il est mentionné à la partie A.

Recommandation no 8 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Préciser et détailler dans un guide ou dans des lignes directrices les responsabilités respectives entre le BCP et une commission d’enquête en matière de vérification des réclamations et de diligence raisonnable, afin d’éviter toute duplication du travail.

Après examen des principaux documents et aux rencontres avec les membres du personnel, on a constaté que cette recommandation avait été en grande partie appliquée.

Les responsabilités du BCP et de la Commission Oliphant au chapitre de la vérification des demandes de règlement sont clairement précisées dans le formulaire de vérification et de certification des comptes présenté dans les Lignes directrices – Contributions pour frais juridiques.

Toutefois, dans plusieurs cas, les mêmes pièces sont examinées et par la Commission et par le BCP, ce qui est cause d’inefficacités vu le chevauchement des tâches.

Le BCP est conscient du chevauchement des tâches concernant la vérification et la certification des comptes et il les accepte. Il les juge même nécessaires, vu le risque élevé d’atteinte à la réputation associé au versement d’un montant inexact.

Recommandation no 9 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Élaborer des procédés de vérification détaillés et spécifiques à ce genre de programmes de contributions devant être effectués par les responsables administratifs d’une commission d’enquête.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

Dans les Lignes directrices – Contributions pour frais juridiques sont présentés en détail les procédés de vérification applicables aux agents d’administration de la Commission Oliphant. Ces lignes directrices ont été suivies par le personnel de la Commission, qui les jugeait exhaustives et claires.

Recommandation no 10 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Concevoir un outil d’analyse standard facilitant le travail de vérification devant être effectué par une commission d’enquête ainsi que la diligence raisonnable du BCP, et utiliser cet outil pour documenter tous les procédés de vérification des réclamations appliqués selon les modalités financières prévues dans les ententes de contributions.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

Un formulaire de vérification et de certification des comptes a été élaboré et ajouté aux Lignes directrices – Contributions pour frais juridiques. Il facilite la vérification des comptes d’activités reliées aux réclamations pour le BCP et la Commission Oliphant et a de fait été utilisé pour l’ensemble des activités connexes préalablement à l’exécution des paiements.

Recommandation no 11 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

Inclure les raisons justifiant les demandes d’exemptions quant à la présentation d’un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) ou d’un Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) dans toute future présentation au Conseil du Trésor pour fins d’approbation des modalités d’un programme de contributions similaire.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

[ * ]

Note de la direction : Il n’est plus nécessaire, en application de la nouvelle Politique sur les paiements de transfert (2008), de préparer un CGRR et un CVAR aux fins des présentations au Conseil du Trésor. Toutefois, la Directive sur les paiements de transfert (2008) s’y rattachant exige la mise en place d’une stratégie de mesure du rendement applicable au programme de contributions de même qu’une description des résultats attendus.

Recommandation no 12 (2006)

Examen du cadre de gestion : programmes de contributions aux parties et intervenants aux commissions d’enquête (décembre 2006)

S’assurer que toutes les notions figurant dans les recommandations des commissaires en matière d’aide financière soient clairement définies, et présenter ces définitions en bonne et due forme dans les ententes de contributions.

Après examen des principaux documents, on a constaté que cette recommandation avait été dûment appliquée.

L’Entente de contributions signée par le bénéficiaire renferme des formulaires du BCP, qui précisent les dépenses admissibles, de même que les taux et les montants auxquels chaque conseiller juridique a droit.

L’Entente de contributions indiquait très clairement le maximum d’heures pouvant être facturées par le conseiller juridique principal et ses stagiaires aux fins de la préparation et de la participation aux audiences.

Autres constatations

Pour assurer une saine gestion de leurs finances, les ministères doivent d’abord et avant tout voir à la mise en place de mécanismes de contrôle adéquats pour bien gérer l’utilisation des deniers publics. L’article 12.9 de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, par laquelle on reconnaît qu’il est fréquemment utile et nécessaire d’apporter des modifications aux contrats, en est un exemple. Ces modifications doivent toutefois être apportées avec soin et diligence raisonnable pour éviter ce qui suit :

  • un financement initial insuffisant, ce qui nécessiterait un accroissement de la valeur du contrat;
  • une planification préalable insuffisante, ce qui exigerait des modifications touchant la conception, les devis descriptifs ou la quantité;
  • des procédures administratives inadéquates, ce qui exigerait la modification des devis descriptifs, des modes de prestation ou d’autres exigences afin de protéger l’entrepreneur ou l’organisme gouvernemental concerné.

Advenant que l’on demande une modification du contrat après l’expiration de celui-ci, il est nécessaire, en application de la Politique sur les marchés de services du BCP, d’en expliquer la raison d’être et, s’il y a lieu, de présenter sommairement les mesures de redressement qui ont été prises ou qui le seront ultérieurement pour éviter qu’une telle situation ne se reproduise.

Les principaux mécanismes permettant de gérer les répercussions financières d’un marché sont établis dans la Loi sur la gestion des finances publiques et dans les politiques pertinentes du Conseil du Trésor. Ces mécanismes doivent être mis en place pour éviter qu’un organisme ne dépasse ses crédits votés par le Parlement.

Dans le cadre de l’examen de suivi, l’Entente de contributions initiale, les modifications qui y ont été apportées par la suite et toutes les demandes de règlement ont été passées en revue. Ce faisant, on a constaté que la première modification était rétroactive et que sa date d’entrée en vigueur correspondait à la journée où le montant initial de l’aide financière prévue dans l’Entente de contributions originale avait été dépassé. En effet, le conseiller juridique du bénéficiaire n’a prévenu le commissaire qu’il aurait besoin d’heures additionnelles pour se préparer aux audiences qu’après avoir dépassé le nombre d’heures qu’on lui avait attribuées au départ. Cette situation s’est reproduite dans la deuxième modification.

Il est entendu que les commissions évoluent dans des conditions extrêmement changeantes, dans lesquelles il peut être difficile de prévoir exactement le niveau de ressources nécessaires avant le début du processus d’audience. Toutefois, le BCP et la commission doivent voir à l’établissement des processus nécessaires pour empêcher les conseillers juridiques de dépasser le nombre d’heures allouées, ou dès qu’il y a apparence en ce sens.

Si le BCP réussit à établir un programme de contributions générique, la question du dépassement des heures approuvées par les conseillers juridiques pourrait devenir un enjeu à risques moyennement à fortement élevés. En effet, le défaut d’aviser l’organisme du dépassement des heures initialement allouées à un conseiller juridique empêche le BCP de bien planifier et de respecter le budget de son programme de contributions générique.

Conclusions

Dans l’ensemble, il est ressorti que le BCP avait pris les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport de l’examen du cadre de gestion effectué en 2006. En effet, des mesures ont été prises pour chacune des 11 recommandations visées. De plus, on a jugé qu’elles leur donnaient suite de façon adéquate et efficace, à quelques exceptions près.

On a remarqué à deux reprises que les mécanismes de contrôle financier devaient être renforcés. On a aussi observé que les catégories de frais admissibles manquaient encore de précision, et que les processus prévus dans le cadre de gestion financière pouvaient être améliorés, compte tenu des modifications rétroactives apportées à deux occasions.

Les recommandations ci-dessous ont été formulées pour remédier à ces lacunes.

Recommandations

Recommendation no 1

Les activités relatives à la signature de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire doivent être prévues dans le protocole d’entente (PE), lequel devrait également rendre compte de la responsabilité du BCP de vérifier les comptes.

Recommendation no 2

Le calendrier des activités doit être tenu à jour dans la mesure du possible, notamment lorsque de nombreux bénéficiaires reçoivent du financement.

Recommendation no 3

Il devrait être précisé à la section 1 de la partie II de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire que le temps consacré à préparer une demande de qualité pour agir (préparation et participation à la séance d’audition, à condition que la qualité ait été accordée), ne doit pas être comptabilisé dans les heures allouées pour la préparation et la participation aux audiences. De plus, on devrait exiger des conseillers juridiques des participants qu’ils présentent, en même temps que leurs factures, un formulaire de réclamation modèle dans lequel les trois catégories de frais admissibles sont présentées distinctement.

Recommendation no 4

Il est recommandé que le BCP enjoigne au bénéficiaire, à la clause 3.4 de la partie I de l’Entente de contributions, d’ajouter dans le mandat de représentation de son conseiller juridique une disposition selon laquelle ce dernier consent à aviser le commissaire, en temps utile, que 75 % des heures allouées pour la préparation ou la participation aux audiences ont été écoulées et à lui indiquer, par la même occasion, s’il prévoit avoir besoin d’heures additionnelles.

Réponse et plan d'action de la direction

Examen de suivi du programme de contributions pour les personnes témoignant devant la Commission d'enquête Oliphant

La responsabilité générale du plan d’action relève du sous-ministre adjoint, Direction des services ministériels.

Recommandation Réponse de la direction et mesures de suivi Responsabilité Date cible
1. Les activités relatives à la signature de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire doivent être prévues dans le protocole d’entente (PE), lequel devrait également rendre compte de la responsabilité du BCP de vérifier les comptes.

  • La recommandation est acceptée par la gestion.
  • Le PE qui sera émis pour la Commission d’enquête sur le déclin des populations de saumon rouge du fleuve Fraser (Commission Cohen) ainsi que pour les commissions futures comprendront les deux éléments supplémentaires décrits dans la recommandation.
Sous-ministre adjoint
Direction des services ministériels
Février 2010
2. Le calendrier des activités doit être tenu à jour dans la mesure du possible, notamment lorsque de nombreux bénéficiaires reçoivent du financement.

  • La recommandation est acceptée par la gestion.
  • Un calendrier des activités sera préparé pour la Commission Cohen ainsi que pour les commissions futures et, dans la mesure du possible, ils seront tenus à jour.
Sous-ministre adjoint
Direction des services ministériels
Février 2010
3. Il devrait être précisé à la section 1 de la partie II de l’Entente de contributions entre le BCP et le bénéficiaire que le temps consacré une demande de qualité pour agir, tant pour sa préparation et que pour la participation à la séance d’audition de cette demande (à condition que la qualité ait été accordée), ne doit pas être comptabilisé dans les heures allouées pour la préparation et la participation aux audiences. De plus, on devrait exiger des conseillers juridiques des participants qu’ils présentent, en même temps que leurs factures, une formule de demande de règlement dans laquelle les trois catégories de frais admissibles sont présentées distinctement.

 

  • La recommandation est acceptée en partie par la gestion. Les catégories de frais admissibles que l’on retrouve dans le programme de contribution de la Commission Oliphant pourraient variées à l’avenir pour d’autres programmes.
  • Chaque catégorie de frais admissibles sera présentée séparément à la partie II de l’entente de contributions y compris le maximum d’heures correspondant. L’entente précisera que les heures allouées pour une activité distincte ne peuvent être utilisées à d’autres fins.
  • La gestion accepte d’exiger que les conseillers juridiques présentent une formule de demande de règlement qui indique clairement les frais admissibles par catégorie.
Sous-ministre adjoint
Direction des services ministériels
Juin 2010
4. Il est recommandé que le BCP enjoigne au bénéficiaire, à la clause 3.4 de la partie I de l’Entente de contributions, d’ajouter dans le mandat de représentation de son conseiller juridique une disposition selon laquelle ce dernier consent à aviser le commissaire, en temps utile, que 75 % des heures allouées pour la préparation ou la participation aux audiences ont été écoulées et à lui indiquer, par la même occasion, s’il prévoit avoir besoin d’heures additionnelles.

 

  • La gestion accepte que la mise en œuvre de cette recommandation pourrait réduire le nombre de modifications rétroactives.
  • Pour réduire le risque que le BCP ne dépasse ses crédits votés par le Parlement, la gestion va considérer l’engagement des fonds selon l’article 32(1) de la LGFP au moment où le commissaire soumet ses recommandations au greffier du Conseil privé pour approbation plutôt que de le faire après que les parties aient signé l’entente de contributions ou les modifications rattachées à celles-ci.
Sous-ministre adjoint
Direction des services ministériels
Juin 2010

Annexe A

Recommandations découlant de l'examen 2006 du cadre de gestion et état d'avancement du Plan d'action de la direction

Tableau présenté au Comité de vérification du BCP le 3 décembre 2009, par la sous-ministre adjointe de la Direction des services ministériels.

No Recommandation Mesures correctives prévues Responsable État
1 D’élaborer un protocole d’entente définissant précisément toutes les différentes responsabilités administratives respectives entre le BCP et une commission d’enquête en fonction de l’ensemble des activités liées au cadre administratif. Un protocole d’entente sera élaboré. Direction des services ministériels (DSM) Complété.
Cette pratique a commencé avec la Commission Air India en mai 2006.
2 De développer des procédures et lignes directrices concernant l’ensemble des activités se rapportant au cycle opérationnel du cadre de gestion. Des procédures et  lignes directrices seront développées. DSM

Opérations juridiques/Conseillers (OJ/C)

Complété.
Des Lignes directrices relatives aux contributions pour frais juridiques ont été émises pour la Commission Schreiber-Mulroney en septembre 2008.
3 De mettre à jour et de diffuser les lignes directrices concernant les commissions d’enquête en y incorporant une section concernant les programmes de contributions accordant de l’aide financière aux parties et intervenants à une commission d’enquête. La mise à jour des lignes directrices est en cours prêt la prochaine édition comprendra une section sur l’aide financière. Le Secrétariat du Conseil du Trésor sera consulté au besoin. DSM

OJ/C

Complété.
Les Lignes directrices administratives et financières pour les commissions d’enquête comprennent maintenant une brève description de l’aide financière aux participants et renvoient le lecteur à un document distinct qui traite des lignes directrices relatives aux contributions pour frais juridiques.
4 D’établir un processus de planification formel incluant un calendrier des activités à réaliser et d’en faire le suivi. Ceci sera fait pour toutes nouvelles commissions. DSM Complété.
Cette pratique a commencé avec la Commission Air India en mai 2006.
5 De réviser les recommandations des commissaires en matière d’aide financière avant qu’elles ne soient communiquées publiquement aux parties et intervenants à l’enquête. Les décrets constituant les nouvelles commissions ayant une composante d’aide financière instruiront le commissaire d’adresser ses recommandations au greffier du Conseil privé. OJ/C

DSM

Complété.
Cette pratique a commencé avec la Commission Air India en mai 2006.
6 D’envisager la mise sur pied d’un programme de contributions générique et d’en demander l’approbation au Conseil du Trésor. Ce programme définirait les modalités financières générales suivant lesquelles une aide pourrait être accordée aux parties et intervenants pour toute autre commission d’enquête dont le BCP pourrait se voir confier la gestion dans le futur. Quant à l’approbation du financement relatif à l’aide financière, il pourrait être inclus dans la demande initiale faite au Conseil du Trésor englobant les besoins de financement de toute commission d’enquête nouvellement créée. Le Secrétariat du Conseil du Trésor sera consulté et, avec son appui, un programme générique d’aide financière sera mis sur pied. DSM

OJ/C

Juin 2010.
Suite à la création de la Commission d’enquête sur le déclin des populations de saumon rouge du fleuve Fraser en novembre 2009, l’échéance de ce projet a été reportée de décembre 2009 à juin 2010, faute de ressources suffisantes.
7 a. D’inclure dans les ententes de contributions l’obligation pour les parties et intervenants de présenter des réclamations indiquant les heures réclamées en fonction des catégories d’activités des conseillers juridiques, telles que précisées dans l’entente.
b. De considérer l’ajout, en annexe à l’entente, d’un formulaire de réclamation modèle pouvant être utilisé par les conseillers juridiques pour la préparation et la présentation de la facturation des honoraires de représentations des parties et des intervenants.
Élaborer un tableau générique. Les conseillers juridiques seront informés de l’obligation de ventiler leurs heures en fonction de catégories particulières.

Le tableau sera adapté pour répondre aux exigences de chaque commission au besoin.

DSM

a. Complété.

 

 




 

b. Complété.

8 De préciser et détailler dans un guide ou dans des lignes directrices les responsabilités respectives entre le BCP et une commission d’enquête en matière de vérification des réclamations et de diligence raisonnable, afin d’éviter toute duplication de travail. Ceci sera documenté dans le protocole d’entente et dans les procédures et lignes directrices. DSM Complété.
Un tableau de vérification et de certification des comptes est inclus dans les Lignes directrices relatives aux contributions pour frais juridiques, qui ont été émisespour laCommission Schreiber-Mulroney en septembre 2008. Le BCP a déterminé que certains éléments devaient continuer d’être examinés par la Commission et par le BCP.
9 D’élaborer des procédés de vérification détaillés et spécifiques à ce genre de programme de contributions devant être effectués par les responsables administratifs d’une commission d’enquête. Élaborer des procédés de vérification détaillés. DSM Complété.
Un tableau de vérification et de certification des comptes est inclus dans les Lignes directrices relatives aux contributions pour frais juridiques, qui ont été émises pour la Commission Schreiber-Mulroney en septembre 2008.
10 De développer un outil d’analyse standard facilitant le travail de vérification devant être effectué par une commission d’enquête ainsi que la diligence raisonnable du BCP. Cet outil permettra aussi de documenter tous les procédés de vérification des réclamations effectués selon les modalités financières prévues dans les ententes de contributions. Développer un outil d’analyse standard.
Celui-ci sera adapté pour répondre aux exigences de chaque commission au besoin.
DSM Complété.
Recommandation suivie avec la mise sur pied du programme de contributions de la Commission Air India.

Le processus a été perfectionné grâce à l’élaboration d’un formulaire de vérification et de certification des comptes, inclus dans les Lignes directrices relatives aux contributions pour frais juridiques, qui ont été émises pour la Commission Schreiber-Mulroney en septembre 2008.

11 D’inclure les raisons justifiant les demandes d’exemption quant à la présentation du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, et/ou du Cadre de responsabilité axée sur le risque lors de la présentation d’une demande au Conseil du Trésor pour fins d’approbation des modalités d’un programme de contributions similaire. À l’avenir, le BCP, en collaboration avec le SCT, s’assurera qu’une documentation justificative adéquate à ce sujet est fournie. DSM Complété.
12 De s’assurer que toutes les notions figurant dans les décisions des commissaires en matière d’aide financière soient clairement définies et formellement documentées dans les ententes de contributions. Obtenir toute clarification à l’égard des recommandations du commissaire avant que le greffier du Conseil privé ne les approuve. DSM Complété.
Recommandation suivie avec la mise sur pied du programme de contributions de la Commission Air India.

  1. Bureau du Conseil privé, Au sujet du BCP, 2008. Sur Internet : www.pco-bcp.gc.ca.
  2. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Foire aux questions - Nouvelle politique sur les paiements de transfert, 2008. Sur Internet : www.tbs-sct.gc.ca.
  3. Titre officiel : Commission d'enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney.
  4. Titre officiel : Enquête interne sur les actions des responsables canadiens relativement à Abdullah Almalki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin.