Vérification de la passation des marchés

Rapport final
Le 17 février 2010

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Table des matieres


Sommaire

Objectif de la vérification

Cette vérification interne visait à évaluer le caractère adéquat des contrôles en vigueur afin de garantir la conformité et l'efficacité de l'approvisionnement en biens et services, y compris la publicité et les sondages d'opinion publique, ainsi que la divulgation proactive des marchés.

Portée

Toutes les étapes du processus d'approvisionnement ont été examinées, notamment la planification des achats, les demandes de soumission de même que l'attribution, l'administration et la clôture de marchés. En outre, la présente vérification visait plus particulièrement :

  • les marchés attribués par le Bureau du Conseil privé (BCP), ou par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) au nom du BCP, de janvier 2008 à juin 2009 (soit une période de 18 mois). Au cours de cette période, 2 186 transactions d'une valeur de 31 millions de dollars ont été effectuées. La vérification comprenait un examen de la documentation relative aux marchés (p. ex. les dossiers contractuels) pour vérifier la conformité de la planification des achats, des demandes de soumission, de l'attribution de marchés, de l'administration des modifications, et de la clôture de marchés;
  • les opérations financières découlant des contrats attribués par le BCP ou par TPSGC au nom du BCP au cours de la période de 18 mois établie; cela comprenait un examen de la documentation pour vérifier la conformité de l'administration des marchés (en ce qui concerne les coûts, le rendement et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP)). 

La vérification n'a pas porté sur les acquisitions effectuées par carte d'achat ni sur l'approvisionnement auprès d'autres ministères dans le cadre de règlements interministériels.

Conclusion de la vérification

Le BCP a mis en place un bon cadre de contrôle de la passation des marchés, ce qui offre une assurance raisonnable que l'organisme observe les modalités du pouvoir d'achat qui lui est conféré. Cependant, la vérification a permis de cerner des secteurs où des améliorations augmenteraient l'efficacité du BCP en matière d'approvisionnement. Le niveau de risque lié aux possibilités d'amélioration énoncées ci-dessous se situe entre faible et modéré.

Résumé des observations et recommandations

Nos observations détaillées figurent dans le corps du texte de ce rapport. Toutes les recommandations s'adressent au sous-ministre adjoint, Direction des services ministériels.

Conformité

Dans l'ensemble, les politiques établies par le Conseil du Trésor, TPSGC et l'organisme sont observées; néanmoins, certains risques demeurent en ce qui a trait au nombre relativement élevé de marchés attribués pour des travaux déjà entrepris, soit après coup.

Le processus d'approvisionnement du BCP présente plusieurs points forts :

  • les dossiers sont très bien étayés et complets, les approbations exigées et les documents d'engagement s'y trouvent;
  • les paiements sont effectués conformément aux modalités des contrats et aux articles 32, 33 et 34 de la LGFP;
  • les exigences, les spécifications relatives aux biens et l'énoncé des travaux pour les marchés de services sont établis de manière appropriée considérant les montants en cause; les normes de sécurité sont prises en compte et les justifications sont fournies.

Un grand nombre de dossiers contractuels (29 %) contiennent des documents produits après la passation du marché. Ces marchés « rétroactifs » font généralement partie de l'une de ces catégories : 1) opérations de faible valeur (moins de 5 000 $) pour lesquelles les documents d'approvisionnement servent à étayer le processus de paiement; 2) marchés de services professionnels pour lesquels les gestionnaires n'ont pas recours aux Services des acquisitions et des contrats (SAC) avant le début des travaux. Dans les faits, en ce qui a trait aux opérations de faible valeur, il est inutile de produire des documents contractuels après coup simplement pour étayer le versement de paiements.

Recommandation 1 : Modifier la pratique courante afin de ne plus créer de documents/dossiers d'approvisionnement pour les marchés de faible valeur (inférieurs à 5 000 $) après le fait.

Recommandation 2 : Insister sur l'importance de faire participer les SAC le plus tôt possible au processus contractuel autant pour l'établissement initial du contrat que pour les modifications.

Divulgation proactive

La procédure actuelle qui vise à rendre publiques sur son site Internet les modalités des marchés conclus par le BCP n'a pas de caractère officiel, n'est pas documentée et n'exige pas d'approbation officielle d'un cadre supérieur. À l'origine, les exigences en matière de divulgation proactive étaient assez limitées. Par exemple, elles ne s'appliquaient pas aux modifications apportées aux contrats. Par conséquent, une procédure relativement simple suffisait. Toutefois, en juin 2008, le Conseil du Trésor a inclus la divulgation proactive dans sa Politique sur les marchés et a établi des exigences accrues. La procédure doit donc être resserrée afin d'assurer la conformité à la Politique et aux lignes directrices connexes.

Recommandation 3 : Mettre à jour et documenter le processus de divulgation proactive en fonction des exigences en matière de précision et de promptitude décrites dans la version modifiée des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Cadre de contrôle de gestion

Le cadre de contrôle de gestion et l'approche globale du BCP quant aux risques relatifs à la passation des marchés sont essentiellement satisfaisants. Le rôle et la structure du Comité d'examen des marchés (CEM) du BCP reposent, comme il se doit, sur la nature et le volume des activités contractuelles de l'organisme. À l'heure actuelle, le CEM examine les offres de marchés de services professionnels dont la valeur initiale est de plus de 10 000 $, exception faite de celles de TPSGC, des commandes subséquentes à une offre à commandes et leurs modifications, ainsi que des marchés conclus en vertu d'arrangements en matière d'approvisionnement et leurs modifications. En excluant ces offres de contrat des travaux d'examen obligatoires du CEM, le BCP compte grandement sur les contrôles effectués à l'extérieur de l'organisme, alors que des risques demeurent toujours au sein du BCP.

Recommandation 4 : Examiner à nouveau le bien-fondé des exceptions établies actuellement dans le mandat du CEM et déterminer si toutes les exceptions sont toujours conformes aux tolérances courantes du BCP à l'égard du risque.

Réponse de la direction

La direction accepte le rapport et les recommandations qu'il contient. Le plan d'action de la direction figure à la partie 3 du présent rapport.

Énoncé d'assurance

Selon mon opinion professionnelle, en ma qualité de dirigeant principal de la vérification, des procédures adéquates et suffisantes ont été mises en œuvre et des éléments probants ont été recueillis à l'appui de la conclusion présentée dans le rapport. Cette conclusion repose sur la comparaison des diverses conditions au moment de la vérification avec des critères préétablis et acceptés par la direction. Elle ne peut s'appliquer qu'à l'entité concernée. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor.

Original signé par le Dirigeant principal de la vérification

Signature du dirigeant principal de la vérification
Jim Hamer

1. 0 Introduction

1.1 Autorisation

La vérification de la passation des marchés a été approuvée dans le cadre du Plan de vérification interne pluriannuel (de 2009-2010 à 2011-2012) du Bureau du Conseil privé (BCP).

1.2 Contexte

Au BCP, l'approvisionnement et la passation des marchés sont centralisés. Les contrats de biens et de services, à l'exception des acquisitions effectuées par carte d'achat, sont administrés par les Services des acquisitions et des contrats (SAC), dont la responsabilité globale est d'agir à titre d'autorité contractante (AC) au nom du BCP. L'AC est chargée d'élaborer et de mettre en œuvre des stratégies d'approvisionnement, de valider les demandes d'attribution de contrats, de mener des activités liées aux soumissions ainsi que d'accorder des contrats. L'AC fournit également de l'aide et des conseils aux gestionnaires du BCP et à leur personnel sur la passation des marchés. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) agit à titre d'AC lorsqu'il accorde des contrats au nom du BCP. Seul TPSGC peut conclure des marchés en ce qui touche la publicité et les sondages d'opinion publique.

Les gestionnaires du BCP assument la fonction de responsable de projet. Ce rôle consiste à définir les besoins, élaborer les énoncés de travaux, établir les critères d'évaluation et de sélection ainsi que gérer le rendement global du fournisseur sélectionné (notamment diriger et surveiller son travail, approuver les échéanciers s'il y a lieu, veiller au respect du calendrier, des normes fixées et des modalités du marché, et évaluer son rendement). Le responsable de projet se charge également, au besoin, des demandes de modifications du contrat auprès de l'AC et approuve les factures des fournisseurs.

1.3 Objectif

Cette vérification interne visait à évaluer le caractère adéquat des contrôles en vigueur afin de garantir la conformité et l'efficacité de l'approvisionnement en biens et services, y compris la publicité et les sondages d'opinion publique, ainsi que la divulgation proactive des marchés.

1.4 Portée

Toutes les étapes du processus d'approvisionnement ont été examinées, notamment la planification des achats (ce qui comprend la définition des besoins), les demandes de soumission de même que l'attribution, l'administration et la clôture de marchés. En outre, la présente vérification visait plus particulièrement :

  • les marchés attribués par le BCP, ou par TPSGC au nom du BCP, de janvier 2008 à juin 2009 (soit une période de 18 mois); cela comprenait un examen de la documentation relative aux marchés (p. ex. les dossiers contractuels) pour vérifier la conformité de la planification des achats, des demandes de soumission, de l'attribution de marchés, de l'administration des modifications, et de la clôture de marchés;
  • les opérations financières découlant des contrats attribués par le BCP ou par TPSGC au nom du BCP au cours de la période de 18 mois établie; cela comprenait un examen de la documentation pour vérifier la conformité de l'administration des marchés (en ce qui concerne les coûts, le rendement et la LGFP). 

La vérification n'a pas porté sur les acquisitions effectuées par carte d'achat ni sur l'approvisionnement auprès d'autres ministères dans le cadre de règlements interministériels.

1.5 Critères de vérification

La vérification s'appuyait sur les critères suivants :

  • Les activités d'approvisionnement du BCP sont menées en conformité avec les exigences du Conseil du Trésor, de TPSGC et de l'organisme.
    • À l'étape de la planification des achats, les exigences (y compris en matière de sécurité) sont clairement définies, des méthodes appropriées sont appliquées et les pièces justificatives sont fournies.
    • Toutes les acquisitions sont soumises à un processus d'approbation adéquat.
    • Les processus relatifs aux demandes de soumission et à l'attribution de marchés sont conformes aux exigences réglementaires et respectent les délégations de pouvoir.
    • Les modifications aux contrats sont dûment autorisées, documentées et raisonnables.
  • Les paiements contractuels sont effectués conformément aux modalités et conditions du marché ainsi qu'aux articles 32, 33 et 34 de la LGFP.
    • Les fonds sont engagés adéquatement (article 32 de la LGFP).
    • Une attestation concernant le rendement du fournisseur est bien documentée (article 34 de la LGFP).
    • Le pouvoir de payer est exercé adéquatement (article 33 de la LGFP).
  • Les marchés d'une valeur supérieure à 10 000 $ sont divulgués de façon proactive conformément à la politique du Conseil du Trésor.
  • Le BCP applique un cadre de contrôle de gestion adéquat, qui répond aux besoins de l'organisme pour la passation des marchés de biens et de services.
    • Les politiques et les procédures du BCP sont conformes aux politiques gouvernementales applicables à la passation des marchés de biens et de services.
    • La structure organisationnelle du BCP ainsi que les rôles et responsabilités sont clairement définis, compris et documentés.
    • Les renseignements et la formation en matière de passation des marchés sont suffisants, accessibles et offerts en temps opportun.
    • Les pratiques de surveillance et d'établissement de rapports fournissent à la direction de l'information fiable, pertinente et opportune pour la prise de décision.

On trouvera les critères de vérification détaillés à l'annexe A.

1.6 Approche et méthodologie

Un certain nombre de méthodologies ont été employées au cours de cette vérification notamment :

  • la schématisation des processus clés de contrôle de gestion et la comparaison avec les exigences et la réglementation du gouvernement fédéral (les ordinogrammes produits par les SAC ont été validés et les contrôles clés, définis);
  • l'analyse des politiques, des lignes directrices et d'autres documents administratifs du BCP, en parallèle avec les exigences et la réglementation du gouvernement fédéral;
  • la réalisation d'entrevues avec le personnel chargé de l'approvisionnement et des finances en vue d'obtenir des précisions et de l'information concernant les rôles, les responsabilités, les processus et les procédures;
  • l'analyse approfondie des données contractuelles électroniques;
  • l'examen de pièces justificatives à partir d'échantillons de dossiers contractuels (sélectionnés au moyen d'une méthode d'échantillonnage statistique complétée par un échantillonnage dirigé (voir détails ci-dessous));
  • la comparaison des dossiers financiers relatifs aux contrats avec les documents justificatifs, les pouvoirs délégués et les modalités des marchés;
  • l'attestation de la concordance entre les marchés divulgués de façon proactive et les données archivées.

Méthodes d'échantillonnage et de vérification

Comme l'indique le tableau ci-dessous, l'univers de vérification s'élève à 2 186 transactions. L'équipe chargée de la vérification a examiné un échantillon de 70 transactions sélectionnées selon une méthode statistique aléatoire, offrant un coefficient de confiance de 90 % et un niveau de précision de ± 10 %. La méthode d'échantillonnage, de nature systématique, reposait sur la sélection d'unités statistiques à intervalle fixe, la première unité étant sélectionnée de façon aléatoire.

Univers de vérification

Nombre % Valeur % Moyenne
Marchés attribués par TPSGC 148 6,8 % 9 999 760 $ 32,0 % 67 566 $
Bons de commande 801 36,6 % 1 859 398 $ 6,0 % 2 321 $
Marchés de services d'aide temporaire 98 4,5 % 2 875 997 $ 9,2 % 29 347 $
Commandes subséquentes à une offre à commandes / arrangements en matière d'approvisionnement 895 40,9 % 13 713 776 $ 43,9 % 15 323 $
Marchés de services professionnels d'une valeur inférieure à 10 000 $ 139 6,4 % 609 434 $ 2,0 % 4 384 $
Marchés de services professionnels d'une valeur de 10 000 $ à 24 999 $ 100 4,6 % 1 830 828 $ 5,9 % 18 308 $
Marchés de services professionnels d'une valeur supérieure à 25 000  5 0,2 % 337 155 $ 1,1 % 67 431 $
Total 2 186 100 % 31 226 348 $ 100 % 14 285 $

Description de l'échantillon statistique1 :

  • 18 transactions supérieures à 10 000 $;
  • 6 marchés à fournisseur unique pour services professionnels;
  • 32 commandes subséquentes à une offre à commandes, dont 4 marchés pour services d'aide temporaire;
  • 8 marchés attribués par TPSGC;
  • 20 bons de commande.

Vingt-cinq autres marchés d'approvisionnement ont été prélevés au sein de l'univers, en plus de 23 marchés de services d'aide temporaire sélectionnés à la discrétion du vérificateur sur la base de possibles irrégularités, par exemple :

Au sein de l'univers :

  • marchés supérieurs à 25 000 $ et non concurrentiels (biens);
  • recours répété aux mêmes fournisseurs;
  • recours au Préavis d'adjudication de contrat (PAC);
  • marchés de services de recherche sur l'opinion publique.

Parmi les marchés de services d'aide temporaire :

  • durée supérieure à 20 semaines (c.-à-d. les marchés exigeant un niveau d'approbation plus élevé);
  • valeur financière élevée – près de la limite autorisée pour ce genre de marché, soit 89 000 $;
  • contrats multiples accordés à la même personne (ressource).

2.0 Observations, conclusions et recommandations

Les rubriques qui suivent font état des observations, des conclusions et des recommandations de l'équipe chargée de la vérification.

2.1 Conformité (Critères 1 et 2)

Dans l'ensemble, les politiques établies par le Conseil du Trésor, TPSGC et le BCP sont observées; néanmoins, certains risques demeurent en ce qui a trait au nombre relativement élevé de marchés attribués pour des travaux déjà entrepris, soit après coup.

Échantillon statistique des transactions

De manière générale, les politiques applicables sont respectées. De plus, le processus d'approvisionnement du BCP présente plusieurs points forts :

  • les dossiers sont très bien étayés et complets, les approbations exigées et les documents d'engagement s'y trouvent;
  • les paiements sont effectués conformément aux modalités des contrats et aux articles 32, 33 et 34 de la LGFP;
  • les besoins, les spécifications relatives aux biens et l'énoncé des travaux pour les marchés de services sont établis de manière appropriée considérant les montants en cause; les normes de sécurité sont prises en compte et les justifications sont fournies.

Les modalités de tous les marchés adjugés conformément au Règlement sur les marchés de l'État et à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor devraient être formulées par écrit2. D'après l'échantillon statistique de contrats examinés pour la vérification, tous les dossiers sont complets; cependant, dans 29 % des cas, nous avons constaté que les documents avaient été produits après la passation du marché, autrement dit, ils étaient préparés après coup. Ces marchés « rétroactifs » font généralement partie de l'une de ces catégories : 1) opérations de faible valeur (moins de 5 000 $) pour lesquelles les documents d'approvisionnement servent à étayer le processus de paiement; 2) marchés de services professionnels pour lesquels les gestionnaires n'ont pas recours aux SAC avant le début des travaux.

Treize transactions (soit 65 % des marchés rétroactifs) étaient de faible valeur et servaient à étayer le processus de paiements, dont cinq étaient inférieures à 1 000 $ et huit variaient entre 1 000 $ et 5 000 $. De plus, quatre marchés étaient liés à des services de téléphonie sans fil/par câble. Cela étant dit, cette pratique n'est prescrite par aucune politique ni disposition législative. Le gestionnaire responsable qui déclare un engagement accompagné d'une facture valide, dûment approuvée conformément à l'article 34 de la LGFP, pour confirmer la fourniture de biens ou de services respecte les exigences relatives au contrôle des dépenses. Or, le chef, Politiques financières, systèmes et contrôles internes, a affirmé qu'il s'agissait d'une pratique inutile, que rien n'exigeait la présentation après coup de pièces contractuelles pour des marchés à faible valeur, et qu'un simple engagement écrit satisferait les exigences de l'article 32 de la LGFP.

Pour ce qui est des marchés de services supérieurs à 5 000 $, dans sept cas, des documents ont été versés au dossier après coup. Dans cinq de ces cas, les contrats avaient été approuvés par le secrétaire adjoint, le sous-ministre adjoint ou le chef de cabinet concerné, comme le prévoit la politique du BCP. Les deux cas n'ayant pas été dûment approuvés représentaient un risque moindre puisqu'il s'agissait de location d'œuvres d'art (Banque d'œuvres d'art), et non d'achat de services professionnels.

De plus, nous avons relevé deux cas de marchés d'une valeur supérieure à 5 000 $, où des modifications ont été apportées après coup. Ces deux marchés avaient reçu l'approbation du secrétaire adjoint, du sous-ministre adjoint ou du chef de cabinet concerné, conformément à la politique du BCP.

Échantillon discrétionnaire des transactions

Telles qu'il est précisé sous la rubrique Approche et méthodologie, d'autres transactions d'achat ont été choisies selon une méthode d'échantillonnage dirigé de l'univers à des fins d'examen. Les principales observations tirées de l'échantillon discrétionnaire sont énoncées ci-dessous.

Dans un dossier de marché de services professionnels d'une valeur de 95 000 $, le marché a été accordé après le début des travaux; l'approbation du cadre supérieur concerné a toutefois été obtenue conformément à la politique du BCP.   

Dans un autre cas, l'utilisation d'un PAC, le seul pendant la période visée, n'était pas justifiée de manière adéquate au départ. En rétrospective, les SAC ont reconnu cette situation lors des discussions qui ont suivi au sujet de la modification du marché en question avec le gestionnaire concerné. Durant la discussion, il a été convenu qu'il n'y aurait pas d'autres modifications et que les services de cette ressource ne seraient pas retenus à nouveau par contrat à fournisseur unique pour ce besoin continu. Il y aurait plutôt une procédure ouverte de demande de propositions afin d'acquérir des ressources additionnelles au besoin.

Dans les 23 transactions des SAT examinées dans le cadre de l'échantillon discrétionnaire, la vérification a permis de constater qu'en général le BCP avait suivi les procédures mises en place par TPSGC pour ce genre de marché. Notamment, les entreprises qui avaient le prix le plus bas ont eu la première chance de satisfaire le besoin, le taux horaire payé était égal au taux affiché, les cotes de sécurité ont été confirmées pour tous les marchés, et tous les marchés avaient une valeur inférieure à la limite de 89 000 $. Trois marchés ont cependant été attribués sans justification documentée, à une entreprise qui n'était pas le plus bas soumissionnaire. Il est arrivé également à deux reprises que la durée du marché ait été modifiée pour durer plus de 20 semaines sans l'approbation nécessaire.

TPSGC a récemment apporté des changements au processus contractuel des SAT, limitant notamment ces marchés à 48 semaines (plus 24 semaines avec l'approbation de TPSGC) et augmentant la limite monétaire à 400 000 $. L'annexe C de la Politique sur les marchés de services du BCP, qui traite des SAT, n'a pas été mise à jour pour tenir compte des changements apportés par TPSGC.

L'échantillon discrétionnaire incluait également des marchés de recherche sur l'opinion publique et de publicité. Les dossiers contractuels examinés étaient bien documentés et ils ont été traités par l'entremise de TPSGC conformément à cette politique.

Recommandations

1. Que le sous-ministre adjoint de la Direction des services ministériels modifie la pratique courante afin de ne plus créer de documents/dossiers d'approvisionnement pour les marchés de faible valeur (inférieurs à 5 000 $) après le fait.

2. Que le sous-ministre adjoint de la Direction des services ministériels insiste sur l'importance de faire participer les SAC le plus tôt possible au processus contractuel autant pour l'établissement initial du contrat que pour les modifications.

2.2 Divulgation proactive (Critère 3)

Le processus de divulgation proactive servant à identifier et à rendre publiques sur le site Internet du ministère les données sur les contrats du BCP est informel et non documenté et il ne comprend pas l'approbation écrite officielle d'un agent supérieur.

Dans le cadre de son budget de 2004, le gouvernement s'est engagé à divulguer au public tous les contrats s'élevant à plus de 10 000 $, sauf dans des cas exceptionnels comme ceux qui touchent la sécurité nationale. Les exigences ont été instaurées graduellement. Au début, les exigences de divulgation proactive étaient assez limitées; elles ne comprenaient notamment pas les modifications de contrat. Toutefois, en juin 2008, le Conseil du Trésor a ajouté les exigences de divulgation proactive dans sa Politique sur les marchés. Selon celle-ci, « Les administrateurs généraux sont tenus de divulguer publiquement aux trois mois, au cours du mois qui suit la fin de chaque trimestre, les marchés passés ou les modifications d'une valeur supérieure à 10 000 $ ».  Ce changement a été suivi en avril 2009 d'une révision des Lignes directrices du SCT3 conçue pour aider les ministères à respecter les nouvelles exigences.

Parmi l'échantillon statistique de contrats examiné, 18 ont respecté les critères de divulgation proactive, dont un qui a été modifié après la publication des nouvelles lignes directrices. Il a été impossible de trouver les données de deux des 18 contrats dans la section sur la divulgation proactive du site Internet du BCP. De plus, dans deux cas, la divulgation a été effectuée quatre mois après le début des travaux en raison des retards dans l'établissement des documents contractuels. La seule modification de contrat a été divulguée. Il a été impossible de vérifier la rapidité de l'affichage des données sur les contrats, c.-à-d. au cours du mois qui suit la fin de chaque trimestre, conformément à la Politique sur les marchés, car il n'y a pas de suivi ni d'enregistrement des renseignements.

Le processus suivi au BCP ne comprend pas l'approbation de la divulgation proactive par le dirigeant principal des finances (DPF) comme le recommandent les Lignes directrices du SCT, selon lesquelles le DPF du ministère ou son équivalent doit garantir que les données divulguées sont attestées comme il convient, qu'elles sont complètes et qu'elles sont produites dans les délais prévus.

Recommandation

Que le sous-ministre adjoint de la Direction des services ministériels mette à jour et documente le processus de divulgation proactive en fonction des exigences en matière de précision et de promptitude décrites dans la version modifiée des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT.

2.3 Cadre de contrôle de gestion (Critère 4)

Le cadre de contrôle de gestion et la méthode globale de gestion des risques entourant la passation des marchés du BCP sont fondamentalement solides; toutefois, il faudrait revoir les limites sur les genres de propositions de contrats qui peuvent être soumises au Comité d'examen des marchés.

Le BCP a créé un Comité d'examen des marchés (CEM), formé de représentants des services juridiques, financiers, de la sécurité et des ressources humaines. Le Comité fournit des conseils et une orientation aux gestionnaires des centres de responsabilité qui proposent d'attribuer un marché de services sur la mesure dans laquelle le marché proposé est conforme aux politiques et aux procédures sur la passation des marchés du ministère et du Conseil du Trésor. Compte tenu de la structure du BCP ainsi que du genre et du volume de ses activités de passation des marchés, le rôle et la composition du CEM semblent pouvoir respecter l'objectif de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.

La section 11.1 de la Politique sur les marchés recommande d'instituer et maintenir un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions contractuelles, notamment celles qui relèvent des pouvoirs du ministère concerné, celles qui sont envoyées à TPSGC et celles qui sont présentées au Conseil du Trésor. À l'heure actuelle, le CEM vérifie les contrats de services professionnels traités à l'interne par le ministère lorsque la valeur excède 10 000 $, y compris ceux pour lesquels il faut l'approbation du Conseil du Trésor lorsque la valeur est supérieure aux pouvoirs ministériels. Les contrats suivants ne sont actuellement pas soumis au CEM :

  • les marchés adjugés par TPSGC;
  • les commandes subséquentes à des offres permanentes (OP) et les modifications (y compris les services d'aide temporaire);
  • les marchés en vertu des arrangements en matière d'approvisionnement (AA) et les modifications4.

Conformément à cette méthode de gestion des risques entourant la passation des marchés, le BCP utilise beaucoup présentement des mécanismes de gestion des risques qu'il ne contrôle pas, comme les dispositions qui régissent les commandes subséquentes à des OP et les marchés attribués en vertu d'AA, ou l'expertise en dotation de personnel à TPSGC, alors que les risques demeurent au sein du ministère. Étant donné que le CEM joue déjà un rôle de gestion des risques au sein du BCP, l'examen par le CEM de certaines propositions de marchés qui sont présentement exclues semble offrir d'autres avantages – notamment, les contrats ou les modifications à risques plus élevés : qui sont accordés dans le cadre d'AA, qui sont accordés à titre de commandes subséquentes à des OP, ou des contrats qui sont accordés par TPSGC au nom du BCP.  

En mai 2008, les SAC ont publié un rapport sur l'évaluation des risques associés à la passation des marchés au sein du BCP5. Cette évaluation classait au niveau moyen l'exposition au risque résiduel provenant de contrats passés sans appel d'offres et des modifications de contrat. Le taux d'exposition au risque provenant d'autres genres de contrats était estimé comme étant faible en général. Aujourd'hui, tous les contrats (contrats sans appel d'offres à risque moyen et contrats avec appel d'offres à faible risque) évalués à plus de 10 000 $ et qui ont été accordés à l'interne sont vérifiés par le CEM. À quelques exceptions près, les modifications ne sont présentement pas soumises au CEM pour vérification. La vérification n'a révélé aucun autre problème sérieux lié aux modifications de contrat.

Toutefois, pour ce qui est des services d'aide temporaire (SAT), 57 % (56/98) des contrats examinés comportaient des modifications, et parmi ces contrats, plusieurs ont été modifiés à nombreuses reprises. Ce volume élevé de modification de contrat suggère que le financement initial ou la planification préliminaire de ces contrats était inadéquat. La Politique sur les marchés de services du BCP indique précisément qu'il faut prendre les mesures nécessaires afin d'éviter ce genre de problème. Dans ces circonstances, il serait peut-être souhaitable de renforcer la fonction d'examen critique pour les contrats des SAT

Recommandation

Que le sous-ministre adjoint de la Direction des services ministériels examine à nouveau le bien-fondé des exceptions établies actuellement dans le mandat du CEM et détermine si toutes les exceptions sont toujours conformes aux tolérances courantes du BCP à l'égard du risque.   

3.0 Réponse et plan d'action de la direction

La direction accepte le rapport et les recommandations qu'il contient.

Vérification de la passation des marchés

La responsabilité générale du plan d'action relève du sous-ministre adjoint, Direction des services ministériels.

Recommandation Réponse et mesures de suivi Responsabilité Date cible
La vérification recommande que le sous-ministre adjoint, Direction des services ministériels :      
1. Modifie la pratique courante afin de ne plus créer de documents/dossiers d'approvisionnement pour les marchés de faible valeur (inférieurs à 5 000 $) après le fait.
  • La Division de l'administration et la Division des finances ont révisé leur pratique afin de ne plus créer de documents d'approvisionnement pour les transactions inférieures à 1 000 $.  
Directeur, 
Division de l'administration
Terminé
  • La Division de l'administration examine présentement la raison derrière la pratique actuelle relative aux transactions de 1 000 $ à 5 000 $ et évalue les impacts éventuels de l'adoption de la pratique recommandée.
Directeur, 
Division de l'administration
1er avril 2010
2. Insiste sur l'importance de faire participer les SAC le plus tôt possible au processus contractuel, autant pour l'établissement initial du contrat que pour les modifications.
  • La Division de l'administration examinera les mesures qu'elle pourrait prendre afin de resserrer les pratiques. Elle envisagera notamment l'adoption de procédures spéciales pour les contrats urgents.
Directeur, 
Division de l'administration
31 mai 2010
  • La Division de l'administration continuera de renforcer ce message auprès des gestionnaires du BCP au moyen de la Politique sur les marchés de service, du Guide des gestionnaires pour la passation des marchés et de séances d'information.
Directeur, 
Division de l'administration
1er avril 2010
  • La Division de l'administration négocie présentement avec la Banque d'œuvres d'art pour modifier les modalités de renouvellement et ainsi éviter la ratification du contrat.
Directeur, 
Division de l'administration
1er avril 2010
3. Mette à jour et documente le processus de divulgation proactive en fonction des exigences en matière de précision et de promptitude décrites dans la version modifiée des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT.
  • La Division de l'administration fera l'examen des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT pour s'assurer que le processus de divulgation est documenté.
Directeur, 
Division de l'administration
30 avril 2010
(date du prochain rapport)
4. Examine à nouveau le bien-fondé des exceptions établies actuellement dans le mandat du CEM et détermine si toutes les exceptions sont toujours conformes aux tolérances courantes du BCP à l'égard du risque.
  • La Division de l'administration examinera le bien-fondé des exceptions actuelles du mandat du CEM pour déterminer si les exceptions correspondent toujours aux tolérances courantes du BCP à l'égard du risque.
Directeur, 
Division de l'administration
31 mai 2010

Appendix A : Critères de vérification détaillés

Les critères suivants ont été utilisés durant la vérification.

Le Cadre de contrôle des marchés du BCP est complet et adéquat. Les éléments pertinents du cadre de contrôle sont régulièrement communiqués aux employés du BCP.

Le cadre de contrôle renferme les instruments suivants :

  • Politique et directives;
  • Rôles et responsabilités des SAC, de l'AC, du RP et du CEM, et instrument courant de délégation des pouvoirs financiers;
  • Communication avec les employés, y compris la formation;
  • Identification et évaluation des risques liés aux activités de gestion des contrats et des achats;
  • Mécanismes de surveillance et de production de rapports adéquats en place afin de fournir des renseignements exacts à la direction aux fins de la prise de décisions.

Les transactions choisies ont fait l'objet de l'examen détaillé suivant. Veuillez noter que les éléments ombragés ont seulement été appliqués à l'échantillon discrétionnaire.

Lancement du processus

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Le bon de commande ou la demande de contrat comprend les devis descriptifs ou un énoncé de travail bien rédigé. (Politique du BCP, sections 4 et 7)
  2. Les devis descriptifs ou l'énoncé de travail comprennent au besoin une description précise des produits livrables. (Politique du BCP, section 7)
  3. Le meilleur rapport qualité-prix pour l'argent dépensé est pris en considération. La méthode de sélection fait référence au pourcentage des attributions et/ou à la méthode de « classement » fondée sur les prix. (Politique du BCP, section 4)
  4. La demande comprend un énoncé dans la justification du choix d'entrepreneur indiquant que « le prix et le niveau d'effort proposés par l'entrepreneur ont été révisés et sont jugés justes et raisonnables selon les normes de l'industrie ». (Tout à fait applicable aux marchés non concurrentiels) (Politique du BCP, section 4)
  5. La possibilité d'une relation employeur-employé est examinée. (Politique du BCP, sections 4 et 6)
  6. Les marchés de services passés avec d'anciens fonctionnaires se conforment à de bonnes pratiques contractuelles, y compris l'équité dans la sélection et la rémunération. (Politique du BCP, sections 4 et 11)
  7. La question du propriétaire ou de la propriété intellectuelle est prise en considération et abordée dans le contrat. (Politique du BCP, section 12)
  8. Les exigences en matière de cote de sécurité sont respectées. (Politique du BCP, section 14)
  9. Le besoin est autorisé en vertu de l'article 32 de la LGFP, une fois que le document a été émis par les Services des acquisitions et des contrats ou TPSGC. (Politique du BCP, section 21)
  10. Le travail commence après l'attribution du contrat.

Appel d'offres

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Des critères de sélection sont établis en fonction des spécifications de produits/de l'énoncé de travail. (Politique du BCP, section 9.0)
  2. Les fournisseurs/entrepreneurs éventuels sont nommés afin que toutes les entreprises compétentes aient des chances égales d'accès aux marchés de l'État. (Politique du BCP, section 9.0)
  3. S'il y a lieu, les changements au processus d'appel d'offres sont traités de façon transparente (tous les soumissionnaires ont été contactés).
  4. S'il y a lieu, un nouvel appel d'offres concurrentiel est lancé au moyen du système d'appel d'offres électronique ou de méthodes d'appel d'offres traditionnelles en réponse à une contestation valable d'un PAC. (Politique du BCP, section 9.2)

Processus contractuel

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Le processus d'appel d'offres est conforme au marché proposé (le mécanisme de passation des marchés adéquat a été adopté).
  2. Les arrangements en matière d'approvisionnement/documents de marché/formulaires adéquats sont utilisés.
  3. Le fractionnement d'un marché ne s'applique pas.

Sélection du fournisseur

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. S'il y a lieu, la justification d'un marché non concurrentiel qui dépasse 25 000 $ indique et étaie clairement la circonstance, qui permet de passer outre à l'obligation de lancer un appel d'offres. (Politique du BCP, section 9.3; Avis sur la Politique des marchés 2007- 4 du SCT)

Évaluation des soumissions et choix de l'entrepreneur

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. L'évaluation de tous les entrepreneurs éventuels doit être faite par écrit en fonction de ces critères. (Politique du BCP, section 9.0)
  2. Le rapport d'évaluation est au dossier.

Autorités contractantes

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Le contrat est approuvé/signé par une personne autorisée. (Politique du BCP, section 17)
  2. Le contrat est signé avant ou à la date de début des travaux.
  3. L'approbation du Comité d'examen des marchés est obtenue au besoin. (Politique du BCP, section 21)
  4. Les membres du CEM communiquent leurs observations dans un délai ferme d'au plus trois jours ouvrables. (Politique du BCP, appendice A, section 4)
  5. Le gestionnaire atteste que les biens et services ont été reçus ou rendus selon les modalités des contrats et possède les pouvoirs délégués (LGFP, article 34).

Modifications de marché

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Les modifications du marché sont émises avant la date d'expiration du marché. Les demandes de modifications de marché sont soumises à l'aide des formulaires adéquats au moins 10 jours ouvrables avant les modifications requises. (Politique du BCP, section 19)
  2. Les modifications du marché sont approuvées/signées par une personne autorisée.

Recherche sur l'opinion publique et publicité

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Les marchés de services de publicité et de recherche sur l'opinion publique sont conclus par TPSGC et tout porte à croire que TPSGC a attribué un numéro d'autorisation de projet à la description du besoin avant d'entreprendre toute procédure d'acquisition ou de passation des marchés. (Politique du BCP, section 16.)

Divulgation proactive

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. Les contrats s'élevant à plus de 10 000 $ sont affichés sur Internet chaque trimestre. (Politique du BCP, section 13.)

Clôture du marché

Un processus d'examen qui garantit que :

  1. La somme payée respecte la limite des marchés.
  2. Le paiement est autorisé conformément à l'article 33 de la LGFP.
  3. La demande de règlement définitif ou le règlement définitif est inscrit dans le dossier.
  4. Le rendement du fournisseur a été évalué et documenté à des fins de référence.

Appendix B : Mandat du Comité d'examen des marchés du BCP

Mandat

Le Comité d'examen des marchés (CEM) est un organe d'examen créé sous l'égide du sous-ministre adjoint (Services ministériels) pour prodiguer des conseils et de l'orientation à tout gestionnaire d'un centre de responsabilité qui se propose de passer un marché de services dans la mesure où le marché proposé se conforme aux politiques et lignes directrices sur les marchés établies par le ministère et par le Conseil du Trésor.

Le Comité examine tous les marchés de services professionnels administrés par le ministère et dont la valeur dépasse 10 000 $, y compris ceux qui doivent être approuvés par le Conseil du Trésor parce que leur valeur dépasse le pouvoir contractuel accordé au ministère. Les remarques et les recommandations du Comité seront transmises au gestionnaire concerné qui est responsable de la décision ultime. Lorsqu'un gestionnaire choisit d'aller à l'encontre des recommandations du CEM, ce dernier veillera à ce que le supérieur du gestionnaire en soit avisé avant l'attribution du marché.

Le directeur adjoint de la Division de l'administration peut approuver des marchés de services professionnels ainsi que toute modification subséquente qui s'inscrit dans les limites du pouvoir du ministère, lorsque la valeur du marché original est égale ou inférieure à 10 000 $, à condition qu'il juge acceptables les modalités du marché et que la Division des finances et de la planification ministérielle atteste la disponibilité des fonds. Lorsque le directeur a des raisons de douter du bien-fondé d'un tel marché, il devrait le soumettre au CEM.

Les marchés de services professionnels qui suivent ne sont pas soumis au CEM, sauf si le directeur adjoint de la Division de l'administration estime que le marché proposé pose certains problèmes qui devraient être portés à l'attention du Comité :

  • les marchés adjugés par TPSGC;
  • les commandes subséquentes à des offres à commandes et les modifications (y compris les services d'aide temporaire);
  • les marchés en vertu des arrangements en matière d'approvisionnement et les modifications;
  • les modifications de marché dont la valeur est inférieure à 50 % de la valeur originale;
  • les modifications de marché qui nécessitent des révisions de la date de fin de marchés ou des changements mineurs à l'énoncé de travail;
  • les contrats d'acquisition de biens (tels que prévus à la section 2.0 de la présente politique).

Source : Politique sur les marchés de services : Appendice A.
Mandat et lignes de conduite du Comité d'examen des marchés.

Appendix C : Liste des acronymes utilisés

AC Autorité contractante
BC Bon de commande
BCP Bureau du Conseil privé
CEM Comité d'examen des marchés
EDT Énoncé de travail
LGFP Loi sur la gestion des finances publiques
PAC Préavis d'adjudication de contrat
RP Responsable du projet
SAC Services des acquisitions et des contrats
SCT Secrétariat du Conseil du Trésor
TPSGC Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

  1. Certaines catégories se chevauchant, le total des transactions examinées est en fait supérieur à 70.
  2. Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, section 12.1.2
  3. Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés
  4. On trouvera le mandat du Comité d'examen des marchés à l'annexe B du présent rapport.
  5. Intitulé « Évaluation du risque en matière de marchés », mai 2008.