Éthique, responsabilité, imputabilité - Plan d'action pour la réforme démocratique

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Le 4 février 2004


Table des matières

Données de catalogage avant publication de la Bibliothèque nationale du Canada

Messages

Introduction

Énoncé des principes généraux

Éthique et intégrité

Un système de vote de trois catégories

Rôle accru des comités pour ce qui est de façonner la législation

Budget des dépenses

Rôle des ministres et des secrétaires parlementaires

Examen des nominations

Procédure de la Chambre

Consultations permanentes

Conclusion


Message du Premier ministre

Le 4 février 2004

La réforme démocratique est essentielle pour assurer à la population canadienne une administration gouvernementale plus efficace, qui répond effectivement à ses besoins. Le Parlement doit être le pivot du débat national sur les programmes d'action. À cette fin, nous devons rétablir le lien entre le Parlement et la population et redonner aux parlementaires, de tous les partis, la capacité de façonner les politiques et les lois.

Le 12 décembre 2003, j'ai annoncé diverses mesures en vue de concrétiser la réforme démocratique. L'une de mes toutes grandes priorités en ce début de session parlementaire est de présenter un plan d'action énonçant une série d'initiatives que le gouvernement prendra et de proposer des réformes quant à la conduite des affaires de la Chambre des communes.

Les réformes envisagées ont les buts suivants: garantir que les députés pourront plus aisément exprimer leurs points de vue et ceux de leurs électeurs; renforcer le rôle des comités de la Chambre et leur capacité de façonner la législation; inciter les ministres à consulter les députés et les comités de la Chambre au sujet des priorités stratégiques et de la législation; conférer au Parlement un rôle accru dans le processus de nomination des titulaires de charge publique; et moderniser la procédure de la Chambre des communes.

La réforme démocratique a une incidence sur tous les partis et sur l'ensemble des Canadiennes et des Canadiens. J'invite les chefs des autres partis à appuyer la mise en ouvre de ce plan d'action afin de permettre aux parlementaires et aux Canadiens de renouer leur lien avec le processus démocratique.

Le très honorable Paul Martin, C.P., député


Message du Leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre responsable de la Réforme démocratique

Le 4 février 2004

Je suis très honoré que le Premier ministre m'ait confié les fonctions de Leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre responsable de la Réforme démocratique. Le nouveau gouvernement a fait de la réforme démocratique une grande priorité, qui me tient particulièrement à cour.

La tradition démocratique au Canada a permis l'édification d'une société moderne, ouverte et multiculturelle que de nombreux pays prennent en exemple. Mais comme pour bien d'autres pays de tradition démocratique, la confiance et la participation des Canadiennes et Canadiens aux processus politiques sont en baisse. C'est pourquoi, déterminé à renouveler son engagement envers le public, à mobiliser les citoyens, et à renforcer notre démocratie, notre gouvernement a décidé d'agir.

En tant que Ministre responsable de la Réforme démocratique, je crois qu'il nous faut atteindre trois objectifs fondamentaux afin de restaurer la confiance du public en ses instances démocratiques. En premier lieu, nous devons faire preuve d'une éthique et d'une intégrité exemplaires. Deuxièmement, nous devons rétablir le rôle des parlementaires afin de susciter des débats véritables, sérieux et constructifs. Enfin, nous nous devons d'accroître l'imputabilité des élus et des institutions publiques.

Le plan d'action que je dépose aujourd'hui représente une toute première étape dans la réforme démocratique canadienne; cette réforme doit participer d'un processus continu. De plus, elle doit servir toutes les Canadiennes et tous les Canadiens, et tous les députés, quelle que soit leur allégeance politique, sous peine d'être incomplète.

C'est pourquoi j'invite tous mes collègues parlementaires, ainsi que la population canadienne, à me faire part de leurs idées et à m'inspirer de leurs expériences. Cet effort collectif est une condition impérative de la réussite de cette réforme démocratique.

L'honorable Jacques Saada, C. P., député
Leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre responsable de la Réforme démocratique


Message du Leader adjoint du gouvernement à la Chambre des communes et Whip en chef du gouvernement

Le 4 février 2004

C'est avec grand honneur que j'accepte le poste de Leader adjoint du gouvernement à la Chambre des communes et Whip en chef du gouvernement. Je suis heureux d'appuyer le Leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre responsable de la réforme démocratique dans ses efforts pour augmenter la confiance des Canadiens envers leur Parlement et leurs instances gouvernementales.

Nous sommes à l'aube de changements importants dans notre histoire parlementaire. La réforme démocratique entendra nécessairement un effort collectif et un renouvellement de la culture parlementaire. À titre de Leader adjoint du gouvernement à la Chambre des communes, je participerai activement aux efforts de rééquilibrage des rôles respectifs de l'exécutif et du législateur au sein de notre système parlementaire.

En tant que Whip en chef du gouvernement et membre du Cabinet, mon rôle s'agence bien avec les objectifs proposés dans le plan d'action mis de l'avant pour la réforme démocratique. D'emblée, j'aiderai à mettre en ouvre un nouveau système de votes qui donnera plus de souplesse aux membres du caucus gouvernemental. Un autre élément de ce rôle consistera à encourager mes collègues au Conseil privé d'être plus attentifs aux parlementaires et à leurs travaux.

En anticipant une relation de travail marquée par la collaboration et la transformation positive, je vous prie d'agréer, chers collègues, mes salutations les plus distinguées.

L'honorable Mauril Bélanger, C.P., député
Leader adjoint du gouvernement à la Chambre des communes et Whip en chef du gouvernement


Message du Secrétaire parlementaire du Leader du gouvernement à la Chambre des communes particulièrement chargé de la réforme démocratique

Le 4 février 2004

C'est avec grand plaisir que j'ai accepté le poste de Secrétaire parlementaire du Leader du gouvernement à la Chambre des communes particulièrement chargé de la réforme démocratique.

La réforme démocratique est un objectif dont le principe fondamental consiste à rétablir le rôle représentatif et délibératif des députés dans un cadre - la Chambre des communes - qui reflète la diversité canadienne. C'est d'ailleurs là une question à laquelle j'ai consacré de nombreuses années.

Le plan d'action sur la réforme démocratique propose un changement radical de la culture parlementaire, un nouvel équilibre des rapports entre le Cabinet et la Chambre. Il faudra y affecter des ressources supplémentaires, de même qu'apporter au Règlement certains changements mineurs. Mais il convient de se rappeler d'abord et avant tout que cette réforme renouvelle, pour chaque député, la possibilité de faire au nom de leurs électeurs, une contribution utile à l'élaboration des politiques et des lois. Notre Chambre pourra ainsi reprendre sa place au centre des débats sur les enjeux qui touchent de près tous les Canadiens.

En ma qualité de secrétaire parlementaire, mon rôle sera de travailler avec vous tous et toutes à mettre en ouvre des changements qui soient en harmonie avec le rôle politique et constitutionnel de la Chambre.

J'invite donc tous mes collègues à mettre en commun leurs idées. Et je convie dans un même élan tous les Canadiens, ceux et celles que nous représentons, à participer au processus.

Le Canada est reconnu pour un leader démocratique. Notre plan d'action constitue un premier pas essentiel vers cet avenir meilleur que nous souhaitons pour les générations futures.

L'honorable Roger Gallaway, C. P., député
Secrétaire parlementaire du Leader du gouvernement à la Chambre des communes particulièrement chargé de la réforme démocratique


Introduction

La démocratie est un processus actif - un processus qui nécessite la collaboration continue entre les citoyens et leurs représentants élus. Les institutions démocratiques doivent constamment s'adapter et se transformer pour que le processus continue à bien fonctionner. Les particuliers, par l'intermédiaire de leurs représentants, doivent pouvoir se faire entendre haut et fort dans les grands débats nationaux. Il faut garantir de véritables échanges et des dialogues constructifs entre les députés, afin qu'ils puissent faire valoir les opinions des personnes qu'ils représentent.

Le présent plan d'action sur la réforme démocratique constitue la première étape d'une stratégie axée sur l'amélioration de nos institutions politiques et de notre système parlementaire. Les trois piliers de cette réforme sont :

  • l'éthique et intégrité;
  • le rétablissement du rôle représentatif et délibératif des députés;
  • l'imputabilité.

Pour les Canadiens, cela veut dire que leurs représentants seront davantage en mesure de faire valoir leurs opinions dans le processus gouvernemental. Cela signifie également que les députés se verront confier de nouvelles responsabilités pour veiller à ce que ces réformes amènent de véritables changements.

Bien que ce plan d'action vise principalement à modifier la façon dont le Parlement fonctionne, il faut noter qu'il ne s'agit que d'une première étape. Le plan prévoit également un processus de consultations permanentes auprès des Canadiens, notamment les jeunes, afin de connaître leur avis sur la façon d'améliorer notre démocratie. Le gouvernement prend des mesures concrètes pour que la réforme démocratique devienne réalité.

Énoncé des principes généraux

  1. L'éthique et l'intégrité sont les ingrédients essentiels de la confiance du public envers le gouvernement et le processus politique.
  2. Les rouages du processus démocratique devraient favoriser à nouveau la participation des Canadiennes et des Canadiens à l'élaboration des politiques nationales.
  3. Le Parlement devrait constituer une tribune nationale où se débattent et se façonnent les politiques et les lois nationales et où les préoccupations et les enjeux régionaux sont examinés.
  4. Les députés devraient pouvoir exprimer plus souvent leurs propres points de vue et ceux de leurs électeurs.
  5. Les comités de la Chambre doivent disposer des ressources et des instruments nécessaires pour occuper le centre des débats et façonner la législation.
  6. Les ministres, secondés par leurs secrétaires parlementaires, et avec l'aide de leur personnel politique et des fonctionnaires ministériels, doivent obtenir régulièrement l'appui des parlementaires en faveur des priorités et des dossiers de leur portefeuille.
  7. Les parlementaires doivent avoir un rôle à jouer dans un système de nominations fonctionnel et transparent.
  8. Le Parlement doit disposer des outils nécessaires pour tenir le gouvernement responsable de la saine gestion des ressources publiques.

Éthique et intégrité

L'éthique et l'intégrité sont indispensables au rétablissement de la confiance du public envers le gouvernement et le processus politique.

  • Le gouvernement rétablira le projet de loi visant à créer les postes de commissaire à l'éthique indépendant et de conseiller sénatorial en éthique, qui feront rapport à leurs chambres respectives.
  • Le gouvernement visera à faire adopter les codes de déontologie à l'appui de cette loi.
  • Cela s'ajoute au nouveau Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat et des nouvelles directives pour les ministres et les ministres d'État intitulées Gouverner de façon responsable : Le guide du ministre et du ministre d'État, qui ont été publiés par le Premier ministre le 13 décembre 2003 et qui seront déposées au Parlement.

Un système de vote de trois catégories

Un rôle accru pour les parlementaires

Les députés seront beaucoup plus libres d'exprimer leurs points de vue et ceux de leurs électeurs.

  • À compter de maintenant, le gouvernement utilisera un nouveau système de classification des votes à l'intention des députés de son parti.
  • Pour le vote de première catégorie, tous les députés du parti gouvernemental, y compris les ministres, seront libres de voter comme ils l'entendent.
  • Le vote de deuxième catégorie sera un vote libre qui permettra au gouvernement de prendre position et de formuler des recommandations à son caucus quant aux résultats escomptés. Les ministres ainsi que les secrétaires parlementaires des ministres concernés seront tenus de soutenir la position du gouvernement, mais les autres députés seront libres de voter comme bon leur semble.
  • Le vote de troisième catégorie sera utilisé pour des votes de confiance et pour un nombre limité de questions cruciales pour le gouvernement. Les députés du parti gouvernemental seront tenus de voter en faveur du gouvernement.
  • La plupart des votes seront des votes libres de première ou de deuxième catégorie, et les ministres ne pourront pas tenir l'approbation pour acquise. La concertation sera la clé pour obtenir le consentement de l'ensemble du Parlement. Les ministres devront travailler activement et s'engager à fond pour gagner l'appui des députés.
  • Le gouvernement est convaincu qu'un régime reposant sur la persuasion permettra d'accroître le respect envers le Parlement et de renforcer la démocratie canadienne.
  • Le gouvernement invitera tous les partis à adopter cette initiative au sein de leurs organisations, de sorte que tous les députés puissent représenter les points de vue des Canadiens et que des coalitions parlementaires non partisanes puissent se former.

Rôle accru des comités pour ce qui est de façonner la législation

Les comités parlementaires doivent être l'un des principaux centres de débats.

Autorité et indépendance accrues des comités

  • À compter de maintenant :
  • Les projets de loi devant faire l'objet d'un vote de première et de deuxième catégorie seront ordinairement renvoyés en comité avant la deuxième lecture afin que les députés puissent façonner davantage la législation.
  • Les députés du parti gouvernemental auront leur mot à dire, par l'entremise de l'exécutif du caucus, dans le choix des comités auxquels ils souhaitent siéger.
  • Les députés du parti gouvernemental siégeront pendant plus longtemps aux mêmes comités durant chaque session parlementaire.
  • Avec l'adoption des trois catégories de vote pour les députés du gouvernement, les ministres devront recourir à la persuasion et à la concertation pour obtenir le consentement des parlementaires. Ils seront donc appelés à faire participer les comités dès le début au processus d'élaboration des politiques et les consulter régulièrement pour discuter des priorités et enjeux et connaître leurs points de vue sur les mesures législatives.
  • Le gouvernement s'assurera que toutes réponses du gouvernement suite aux rapports du comité seront complètes et substantives.

Octroi de ressources supplémentaires aux comités

  • Comme les comités parlementaires doivent occuper l'un des principaux centres de débats; pour cela, il convient de :
  • Donner à la Bibliothèque du Parlement et aux parlementaires des moyens accrus pour favoriser le travail et la participation des Canadiens.
  • Donner aux comités le pouvoir accru d'aménager leur budget, sous réserve qu'ils rendent des comptes au Bureau de régie interne.
  • Accorder aux comités les ressources leur permettant de réaliser des études indépendantes dans des secteurs névralgiques, ainsi que le droit de commander de telles études, dans le cadre d'un budget annuel. La Bibliothèque du Parlement pourrait passer ces études en sous-traitance, assumant alors la responsabilité quant aux coûts et à la reddition de comptes.
  • Demander au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre d'élaborer un plan d'action sur les nouveaux mécanismes de consultation en ligne. Les comités pourraient à cette fin recourir davantage aux technologies modernes (webdiffusion, vidéoconférence, dépôt des motions et des questions par voie électronique).
  • Octroyer d'autres ressources au conseiller législatif de la Chambre pour qu'il puisse mieux assurer les services requis de son bureau.
  • Fournir une formation pertinente aux députés afin d'accroître leur capacité à faire un examen minutieux du budget des dépenses et des questions connexes.

Comité de la sécurité nationale

  • Le gouvernement demandera au Parlement d'appuyer la création d'un comité parlementaire de la sécurité nationale. Ses membres seraient assermentés à titre de conseillers privés afin qu'ils puissent recevoir de l'information sur des questions de sécurité nationale.

Élection des présidents de comité

  • Dans le but de promouvoir l'indépendance des comités, le gouvernement souscrira à une modification permanente du Règlement prévoyant l'élection des présidents de comité par scrutin secret.

Budget des dépenses

Le Parlement a la responsabilité de tenir le gouvernement imputable de la bonne gestion des ressources publiques. Ces dernières années, les députés ont signalé que le processus d'examen des prévisions budgétaires doit être modernisé pour leur permettre de faire un travail plus efficace dans ce domaine.

La création du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, en 2002, a été une première mesure prise dans ce sens. Ce nouveau comité a commencé à faire une série de recommandations touchant des améliorations pratiques du processus budgétaire dans son sixième rapport, qui a été déposé à la Chambre des communes en septembre 2003.

  • Comme le Premier ministre l'a annoncé le 12 décembre 2003, les ministères utiliseront le cadre de responsabilisation de gestion pour faire rapport au Conseil du Trésor de leur gestion des ressources publiques, et leurs rapports seront publiés sur leurs sites Web respectifs pour permettre aux parlementaires et aux Canadiens de les examiner.
  • Le gouvernement demandera au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre d'effectuer un examen du Règlement comme l'a recommandé le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires dans son sixième rapport afin d'inciter davantage les comités à examiner les prévisions budgétaires.
  • Le gouvernement travaillera en outre avec les comités pour s'assurer que les budgets de dépenses, les rapports sur les plans et les priorités et les rapports sur le rendement présentés par les ministères feront désormais l'objet d'un examen plus approfondi.
  • Le Président du Conseil du Trésor travaillera avec le Comité permaent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires pour trouver une façon d'améliorer les rapports au Parlement.

Rôle des ministres et des secrétaires parlementaires

Les ministres, assistés par leurs secrétaires parlementaires, sont tenus de solliciter la participation active des parlementaires. Ils doivent rencontrer régulièrement leur comité de la Chambre respectif pour obtenir ses vues sur les mesures législatives proposées et pour examiner les priorités annuelles.

Structure du Cabinet

  • Des changements ont été apportés à la structure du Cabinet afin que les ministres mettent efficacement à contribution la Chambre des communes :
  • Le Leader du gouvernement à la Chambre des communes est nommé ministre responsable de la Réforme démocratique et chargé de veiller à la mise en ouvre du plan d'action du gouvernement.
  • Le Whip en chef du gouvernement fait désormais partie du Cabinet à titre de Leader adjoint du gouvernement à la Chambre des communes, notamment chargé d'assurer une meilleure représentation des préoccupations des parlementaires au sein du gouvernement.
  • Dans le cadre des budgets existants, les cabinets des ministres ont été ajustés afin d'y inclure un nouveau poste de directeur des affaires parlementaires. Ce haut responsable sera chargé d'assurer la liaison entre le personnel politique et les députés du parti gouvernemental et les membres des comités, et il assistera le secrétaire parlementaire du ministre.
  • Chaque année, le Premier ministre évaluera les relations qu'entretiennent les ministres et leur cabinet avec le Parlement ainsi que les progrès faits pour atteindre les objectifs de la réforme démocratique.

Secrétaires parlementaires

  • Le 12 décembre 2003, le Premier ministre a annoncé des changements visant à rehausser le rôle des secrétaires parlementaires, faisant d'eux des intermédiaires essentiels entre les ministres et les parlementaires. Ces changements sont :
  • Les secrétaires parlementaires joueront désormais un rôle plus actif dans le maintien de relations constructives entre les ministres et les parlementaires. Dans les comités, ils participeront à un dialogue productif en partageant l'information du ministère et, en tant que représentant des ministres, ils traiteront des questions politiques au cours des présentations ministérielles. En retour, ils pourront faire connaître les préoccupations des parlementaires au ministre, et à l'ensemble du gouvernement.
  • Le Premier ministre a confié aux secrétaires parlementaires des responsabilités politiques bien définies consistant à soutenir les ministres qu'ils doivent assister.
  • Le Secrétaire parlementaire du Leader du gouvernement à la Chambre des communes sera particulièrement chargé de la réforme démocratique.
  • On mettra fin à la pratique de rotation automatique des secrétaires parlementaires après un mandat de deux ans, afin d'assurer une continuité stratégique et de maintenir des partenariats efficaces entre les ministres et leurs secrétaires parlementaires.
  • Pour officialiser ce nouveau rôle, les secrétaires parlementaires sont nommés membres du Conseil privé de la Reine pour le Canada. Ils devront être solidaires du Cabinet pour ce qui a trait aux politiques liées à leurs responsabilités.
  • Les secrétaires parlementaires seront invités aux réunions du Cabinet et de ses comités lorsqu'on y discutera des politiques dont ils sont responsables.
  • Les secrétaires parlementaires assumeront leurs nouvelles responsabilités dans le cadre des politiques et des programmes établis par leur ministre. La responsabilité incombant au ministre demeurera entière; de plus, il devra continuer de s'occuper de gérer les fonctionnaires et les ressources du ministère.
  • En tant que titulaires de charge publique, les secrétaires parlementaires doivent respecter le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat.

Rapport annuel sur les relations fédérales-provinciales-territoriales

  • Le ministre des Affaires intergouvernementales déposera chaque année un rapport au Parlement sur l'état des relations, des priorités et des initiatives fédérales-provinciales-territoriales. Cela renforcera la participation des parlementaires à ces enjeux importants.

Examen des nominations

Le gouvernement estime qu'il faut mettre en place un système de nomination transparent pour que les citoyens soient convaincus que les gens les plus compétents sont nommés au sein des institutions publiques pour les servir.

Examen préalable des nominations

  • Le gouvernement est d'avis que les nominations à certains postes clés, notamment les postes de direction au sein des sociétés d'État et des organismes gouvernementaux, devraient faire l'objet d'un examen préalable. Par contre, il est essentiel que les excès partisans manifestés éventuellement pendant cet examen n'empêchent pas les candidats compétents d'accéder à des charges publiques, et que les recommandations des comités sur l'examen préalable soient formulées dans ce contexte.
  • On demandera aux comités d'examiner quelles nominations relevant de leur mandat devraient faire l'objet d'un examen préalable, et de présenter des recommandations à la Chambre d'ici le 26 mars 2004, si possible. La liste des nominations se rapportant à chaque comité leur sera remis.
  • Le Leader du gouvernement à la Chambre écrira au président du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre pour demander à celui-ci de consulter les parlementaires et le comité sénatorial compétent au sujet du rôle plus important que les sénateurs et les députés pourraient jouer dans l'examen des nominations.

Nominations des juges de la Cour suprême du Canada

  • Le gouvernement consultera les comités parlementaires pertinents sur la façon de procéder à l'examen préalable des nominations des juges de la Cour suprême du Canada.

Procédure de la Chambre

Le gouvernement peut mettre en ouvre immédiatement de nombreuses initiatives du projet de réforme démocratique, comme le système de vote de trois catégories, sans avoir à modifier le Règlement de la Chambre. Parallèlement, afin de bien appliquer les principes de la réforme démocratique, le gouvernement demandera aux députés de formuler des recommandations sur la façon dont les procédures de la Chambre pourraient être modifiées.

  • Le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre devrait consulter les parlementaires sur les changements qu'il faut apporter à la procédure de la Chambre dans le but de permettre aux députés de mieux représenter leurs électeurs.

Consultations permanentes

La réforme démocratique doit constituer un acte permanent qui favorise la participation des parlementaires et des Canadiennes et Canadiens au renouvellement du processus politique.

Consultations provinciales

  • Le Leader du gouvernement à la Chambre des communes et ministre responsable de la Réforme démocratique écrira à ses homologues provinciaux pour demander leur collaboration dans le dossier de la réforme démocratique.

Consultation des Canadiens

  • On organisera des équipes de parlementaires qui auront pour mandat d'aller rencontrer les Canadiens, en particulier les jeunes, et de les consulter au sujet de la réforme démocratique. D'autres formes de consultation seront aussi définies.

Rapport annuel sur la réforme démocratique

  • Le Leader du gouvernement à la Chambre déposera devant la Chambre des communes un rapport annuel sur les progrès faits relativement à la mise en ouvre de la réforme démocratique et aux consultations entreprises auprès des parlementaires et de la population canadienne ainsi que sur les prochaines étapes liées à la réforme.

Conclusion

Grâce aux initiatives contenues dans ce plan d'action, les députés joueront un rôle beaucoup plus important dans le processus décisionnel. Les Canadiens seront donc mieux représentés, et leur voix se fera plus forte.

Les démarches prévues dans ce plan d'action - éthique et intégrité, système de vote de trois catégories, rôles accrus pour les comités (y compris en ce qui concerne les dépenses), rôle élargi des secrétaires parlementaires; examen préalable des nominations, et autres recommandations - permettront aux députés de faire plus efficacement le travail pour lequel ils sont élus. Ainsi, le Parlement pourra reprendre sa place au centre des grands débats nationaux.

Ces réformes ne constituent que le commencement d'un processus continu. Le gouvernement a la ferme intention d'accroître la confiance des Canadiens envers leur gouvernement et de faire participer davantage les citoyens à la chose publique.