Vérification de certaines activités relatives aux contrats du Bureau du Conseil privé

Rapport final
Le 5 novembre 2007

Sommaire et Plan d'action de la gestion

Note : Pour obtenir un exemplaire du rapport intégral, veuillez communiquer avec le bureau du Dirigeant principal de la vérification et de l'évaluation, Bureau du Conseil privé.

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Introduction

En avril 2005, Finances Canada s'est engagé à fournir sur une base intérimaire certains services de vérification interne au Bureau du Conseil privé (BCP). Dans le cadre de cette entente, la Division de la vérification interne et de l'évaluation de Finances Canada a fait appel aux services de Conseils et Vérification Canada (CVC), organisme renommé depuis Services de vérification Canada (SVC), pour effectuer une vérification des activités d'acquisition du Bureau du Conseil privé (BCP).

Objectifs, étendue et méthodologie

À l'origine, cette vérification avait pour objectifs de fournir l'assurance que :

  • les activités relatives aux acquisitions et aux contrats sont conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT), à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et aux politiques du BCP;
  • les pratiques des Services des acquisitions et des contrats (SAC) sont équitables, transparentes et assurent l'optimisation des ressources au moment de l'adjudication des contrats;
  • les mécanismes de gestion et de contrôle financiers conçus pour surveiller les activités d'acquisition du BCP sont adéquats;
  • les coûts des opérations associées aux activités d'acquisition sont justifiés par rapport aux avantages reçus.

La portée de la vérification a par la suite été réduite afin de mettre l'accent sur la conformité à la Politique sur les marchés du CT, aux exigences pertinentes de la LGFP et à certaines politiques du BCP. Par contre, tous les aspects de ces politiques et de cette loi n'ont pas fait l'objet de contrôles, les travaux de vérification ayant ciblé certains mécanismes de contrôle clés. Une opinion peut donc être donnée uniquement sur la conformité à ces mécanismes de contrôle.

La vérification a porté sur des éléments du processus d'acquisition : depuis la définition des besoins à l'adjudication des contrats.

Un échantillon de 44 dossiers d'acquisition a été constitué pour l'examen de l'année financière 2002-2003. Un contrat ayant été annulé avant d'être adjugé, l'échantillon est donc passé à 43 dossiers. Quatre de ces dossiers consistaient en des protocoles d'entente conclus avec d'autres organismes gouvernementaux et n'étaient, par conséquent, pas visés par la Politique sur les marchés du CT. Ils ont donc été retirés de l'échantillon. Finalement, 39 dossiers formaient l'échantillon et comprenaient divers types de documents contractuels, comme des commandes d'achat locales, des contrats ministériels, des commandes subséquentes à une offre à commandes, des lettres d'entente et des confirmations de commandes.1

Principales constatations

Les principales constatations sont résumées ci-après. Il convient de préciser que la période choisie pour la vérification (exercice 2002-2003) a devancé de deux à trois ans les travaux sur le terrain et que la publication du rapport a été retardée davantage raison du nombre limité de membres du personnel au sein de la Division de la vérification interne et de l'évaluation. Il convient de rappeler au lecteur que le rapport pourrait ne pas représenter la situation actuelle.

L'équipe de vérification tient à rappeler au lecteur du rapport que les constatations s'appliquent uniquement aux dossiers contractuels faisant partie de l'échantillon. Elles pourraient ne pas être représentatives de l'ensemble des activités d'acquisition au BCP.

La période de vérification choisie (exercice 2002-2003) a précédé de deux ans la phase d'examen détaillé, et la publication du rapport a été retardée en raison des limites de la fonction de vérification interne. Par ailleurs, puisqu'on a utilisé un échantillon discrétionnaire, les caractéristiques de l'échantillon ne permettent pas l'extrapolation des résultats de cette vérification à la population en entier. On ne peut donner d'opinion de vérification qu'en relation avec les contrats mis à l'essai dans l'échantillon de l'année financière 2002-2003.

Les principales constatations tirées de l'échantillon sont résumées ci-après.

Avant que tout type de contrat ne soit adjugé, des fonds non grevés suffisants doivent être prévus dans le cadre d'un processus officiel comme l'exige l'article 32 de la LGFP, qui précise qu'un employé détenant des pouvoirs financiers doit confirmer la disponibilité des fonds. Des 39 dossiers d'acquisition soumis à la vérification de 2002-2003, 7 n'ont pas été autorisés correctement. L'équipe de vérification a en outre constaté que certains contrats ou modifications n'avaient pas été approuvés par un employé détenant les pouvoirs requis comme l'exigent les documents d'autorisation financière du BCP. Il est ressorti de la vérification que les documents d'autorisation financière n'avaient pas été mis à jour depuis un certain temps.

Dans près de la moitié des dossiers d'acquisition examinés, l'entrepreneur a débuté les travaux avant qu'un contrat officiel n'ait été approuvé et accordé. On a constaté que c'était le cas pour divers types de contrats d'une valeur de 4 000 $ à 100 000 $. De même, la moitié des modifications des contrats examinées ont été apportées après la date d'échéance du contrat initial ou des modifications précédentes. Aux termes de la Politique sur les marchés du CT, on s'attend à ce qu'un contrat soit signé avant le début des travaux ou la livraison des produits.2

La vérification a en outre permis de constater que les membres du personnel des SAC qui signent les contrats pour le compte du BCP ne détiennent pas les pouvoirs officiels de signature. Une matrice de délégation des pouvoirs, qui accorderait les pouvoirs d'adjudication des contrats, n'était pas en place.

L'énoncé des travaux sert d'assises à un bon contrat et donne habituellement lieu à une définition claire des produits à livrer. L'absence d'une définition claire des produits à livrer compromet l'efficacité de la surveillance par la direction. Au cours de la vérification, l'équipe a constaté que dans le cas de 16 des 39 dossiers examinés pour l'année financière 2002-2003, l'énoncé des travaux n'avait pas été établi ou n'était pas rédigé clairement.

Le Comité d'examen des marchés (CEM) en place au sein du BCP a principalement pour mandat d'examiner les contrats de services dont la valeur dépasse 10 000 $. Le processus du CEM constitue un mécanisme de surveillance visant à assurer la conformité aux politiques en vigueur et à garantir l'utilisation de saines pratiques en matière d'acquisition. Toutefois, étant donné que le CEM n'a pas empêché les lacunes constatées par la vérification, il faudrait revoir son mandat en vue de lui confier un rôle plus important dans l'avenir.

Il faut en outre améliorer les documents réunis pour former les dossiers, en particulier les documents se rapportant aux exigences relatives à la sécurité, à l'examen du CEM et aux justifications de coûts. Par exemple, le BCP utilise un formulaire type pour documenter les exigences relatives à la sécurité au moment d'adjuger un contrat pour des services. Étant donné que le formulaire ne précise pas les cas où les attestations de sécurité ne sont pas requises, il est difficile d'évaluer si les exigences relatives à la sécurité ont été respectées. L'équipe de vérification a en outre constaté que les réponses aux questions ou aux observations des membres du CEM n'étaient pas toujours consignées dans les dossiers d'acquisition. Les réponses aux questions de suivi ou aux commentaires formulés par les membres du CEM sont gérées par courriel, mais n'avaient pas été intégrées à certains des dossiers visés par la vérification. Aux termes de la Politique sur les marchés du CT, il est recommandé que les décisions prises par des unités d'examen soient consignées afin qu'il soit possible de les consulter dans le cadre de vérifications internes et d'évaluations subséquentes. De même, les documents justificatifs concernant les prix doivent faire partie des dossiers contractuels, mais l'équipe de vérification a constaté qu'ils étaient absents dans certains dossiers.

Conclusion générale et recommandations

L'équipe a constaté que, dans le cas des dossiers 2002-2003 formant l'échantillon aux fins de la vérification, les activités d'acquisition du BCP n'étaient pas conformes à un certain nombre de politiques importantes du CT et à certains aspects de la LGFP.

Les principales constatations portent sur la délégation des pouvoirs, le moment où les contrats ou les modifications ont été approuvés, le caractère satisfaisant des rôles et responsabilités du CEM et la collecte de documents pertinents pour les dossiers. Améliorer ces points faibles renforcera les pratiques d'acquisition.

Le présent rapport énonce une série de recommandations à ce chapitre. L'une des principales recommandations porte sur la formation à fournir aux gestionnaires du BCP et aux membres du personnel des SAC qui octroient des contrats. La formation devrait porter sur tous les aspects du processus d'acquisition, dont, entre autres les politiques, les règlements et les dispositions législatives pertinents. Il importe que tous les membres du personnel menant des activités d'acquisition, y compris les gestionnaires hiérarchiques, soient informés de leurs responsabilités et tenus au courant des politiques et procédures en vigueur relativement à l'adjudication de contrats.

D'autres recommandations du rapport visent à renforcer le cadre de contrôle se rapportant aux activités d'acquisition, y compris le rôle et la portée du CEM déjà en place. Un suivi de la mise en œuvre de ces recommandations devrait être effectué avant le 31 mars 2008.

Réponse de la direction :

Tel qu'indiqué dans le rapport, les constatations découlant de la vérification sont fondées sur un échantillon discrétionnaire et se rapportent à des opérations effectuées dans l'année financière  2002-2003.
Compte tenu de la période couverte par la vérification et du fait que les observations ne peuvent être extrapolées aux autres opérations, une vérification de suivi sur les activités de passation de contrats sera lancée au cours du présent exercice. Il a pris un certain nombre d'initiatives pour améliorer les pratiques ministérielles de passation de contrats depuis la vérification de 2002-2003, dont l'examen et la mise à jour réguliers des pouvoirs de passation de contrats et des pouvoirs financiers ainsi que la prestation de formations fonctionnelles à la plupart des spécialistes de l'approvisionnement. 

Le plan d'action ci-joint se penche sur les observations tirées de cette vérification.

Annexe D – Plan d'action de la gestion

Vérification de la passation de marchés
Plan d'action

Le SMA de la Direction des services ministériels a la responsabilité générale du Plan d'action
Point Recommandation Mesure correctrice Responsabilité Date Cible
1 Les pouvoirs de passation de contrats sont délégués et communiqués de façon officielle; Les pouvoirs de passation de contrats des employés des Services des acquisitions et des contrats ont été examinés, mis à jour, approuvés et communiqués. Division des finances et de planification ministérielle (DFPM) Terminé
2 Tant les pouvoirs de passation de contrats que les pouvoirs financiers sont examinés et mis à jour au moins chaque année; Les pouvoirs de passation de contrats et les pouvoirs financiers ont été examinés. DFPM Terminé
Dans le cadre de l'examen annuel de 2007-2008, le BCP procèdera à l'examen approfondi de son tableau de délégation des pouvoirs en consultation avec la direction.

Dans le cadre du contrôle préalable du BCP, la délégation des pouvoirs sera examinée annuellement.
DFPM Automne 2007
3 Une formation continue est fournie aux membres appropriés du personnel du BCP  sur les sujets suivants:
a. élaboration d'un énoncé des travaux;
On rappelle régulièrement aux gestionnaires la politique ministérielle en place sur l'élaboration d'un énoncé de travaux. Cette question a été ajoutée à un bulletin ministériel sur la passation de contrats pour informer le personnel de façon formelle. Division de l'administration
(ADMIN)

  

 

 

Terminé
Admin
On élabore actuellement un guide sur les contrats à l'intention des gestionnaires afin d'aider le personnel qui participe à des activités de passation de contrats. On produit également un outil de formation dans le cadre du projet de guide. Automne 2007
De la formation officielle sera offerte au personnel à l'automne 2007 et régulièrement pour répondre aux exigences futures. On s'attend qu'il faudra entre 6 et 12 mois pour former tout le personnel en poste. Admin Automne 2007
b. limites d'autorisation; Les limites d'autorisation ministérielles sont énoncées dans le document de politique sur les contrats du BPC qui se trouve sur l'intranet du Bureau.
On fait allusion à ces limites dans le bulletin pour les rappeler au personnel du BCP.

Il sera question de cet aspect de la passation de contrats dans le guide et l'outil de formation.
Admin Terminé
c. nécessité d'avoir un contrat officiel approuvé en bonne et due forme avant le début des travaux Cette exigence est clairement énoncée dans la politique ministérielle sur les contrats et a été ajoutée au bulletin pour rappeler aux clients les normes de services prévues dans la politique.

Il en sera également question dans le guide et l'outil de formation.
Admin Terminé
d. recours aux modifications de contrat et processus connexes. Il est permis d'apporter des modifications aux contrats aux termes de la Politique sur les marchés du CT pour autant qu'elles soient justifiables et documentées en conséquence. Les SAC connaissent la question et formulent des conseils aux clients pour cerner leurs besoins futurs afin de permettre l'établissement de contrats pluriannuels à long terme en vue d'alléger les exigences en matière de modifications.

 

 

 

 

 
On a ajouté un rappel de la date des modifications dans le bulletin. Il en sera également question dans le guide et l'outil de formation. 
Admin Terminé
On examinera le mandat du CEM pour ce qui est de l'approbation des modifications et on le révisera au besoin. Admin Automne 2007
4 Une formation continue est fournie aux membres du personnel des SAC sur tous les aspects du processus d'acquisition, en particulier, sur les domaines suivants :      
a. vérification de l'autorisation prévue à l'article 32 de la LGFP; Dans le cadre du processus normal de passation de contrats, les SAC utilisent le matrice relative au pouvoir de signer des documents ministériels et la base de données sur les spécimens de signature pour vérification. Les procédures des SAC ont été révisées pour faire en sorte que l'application des pouvoirs prévus à l'article 32 sur les documents d'approvisionnement soit signée avant le bloc « Approuvé pour le ministre ». Admin Terminé
b. nécessité d'un contrat concurrentiel par rapport à un contrat non concurrentiel De la formation est offerte régulièrement et continuera de l'être.

La plupart des SAC ont participé aux cours de formation obligatoires pour les spécialistes fonctionnels, et le reste du personnel devrait le faire au cours des mois qui viennent. Les SAC suivent, par ailleurs, d'autres cours et formations liés à l'approvisionnement dans le cadre de leur plan de perfectionnement continu.
Admin Terminé
c. exigences uniformes quant aux documents à verser au dossier, y compris les exigences relatives à la sécurité, le soutien des prix et les documents portant sur l'examen du CEM. Les exigences de sécurité sont actuellement traitées conformément à la politique ministérielle. Un casier a été ajouté au formulaire révisé de demande de contrat qui a été diffusé en septembre. Admin Terminé
Une liste de vérification de la documentation des dossiers relatifs aux contrats de service a été dressée il y a plusieurs années et est actuellement utilisée dans la section. Les dossiers sont examinés de plus près pour veiller à ce qu'ils soient conformes à cette liste. On élabore actuellement une liste de vérification des contrats relatifs à des produits. Admin Terminé
5 La surveillance et l'examen sont renforcés, en particulier en ce qui concerne :      
a. le rôle et le mandat accrus du CEM; Le CEM a pour mandat d'examiner les propositions de contrat et de formuler des commentaires sur le niveau de conformité avec la politique du CT et du ministère. Le mandat du CEM sera examiné pour déterminer s'il est nécessaire d'accroître les responsabilités de ce dernier. Admin Automne 2007
Un examen des politiques ministérielles actuelles dans les secteurs de la non-concurrence, de la ratification et de la modification sera entrepris. Admin Automne 2007
Des rapports trimestriels d'activités de passation de contrats sont également mis à la disposition des membres du CEM et de la haute direction. Admin Terminé
b. l'examen par les SAC de la qualité des énoncés des travaux, y compris la définition des produits à livrer; Les SAC examinent maintenant les énoncés de travaux avec plus de rigueur et s'assurent, s'il y a lieu, que les produits à livrer sont clairement définis.

Les SAC chargés des contrats ont déjà suivi de la formation sur l'élaboration des énoncés des travaux et ils ont reçu des directives claires pour appliquer cette exigence. Les dossiers sont suivis de près pour assurer la conformité.
Admin Terminé
c. la confirmation du soutien des prix par les SAC; La section portant sur les exigences en matière de documentation de la politique ministérielle sur les contrats a été révisée pour exiger que les responsables de projet fassent une déclaration pour confirmer que le niveau d'effort indiqué dans les propositions des entrepreneurs est juste et raisonnable. La politique révisée sera publiée sous peu. Cette exigence fait également partie de la liste de vérification. Admin Terminé
d. l'examen des approbations de contrat par les SAC; La délégation officielle des pouvoirs de signature a été traitée aux points 1 et 2, et les définitions des pouvoirs d'approbation ont été examinées et révisées.

Les définitions contenues dans le document de politique ministérielle sur les contrats ont été révisées pour être conformes à celles du formulaire de contrat. Le document révisé sera publié sous peu.
Admin Terminé
e. l'intervention des SAC lorsqu'un processus concurrentiel est requis. Les SAC sont au courant de cette exigence et ont eu comme consigne d'appliquer plus rigoureusement cet aspect de la politique. Elle s'inscrit aussi dans la fonction de contestation du CEM. On s'attend à ce que les membres formulent les commentaires appropriés au besoin Admin Terminé

  1. Une confirmation de commande consiste en un bon de commande transmis à un fournisseur où sont énoncés les modalités des biens ou des services de commandes passées de vive voix ou avant l'envoi es documents d'achat habituels. Le BCP n'utilise les confirmations de commandes que pour les services.
  2. Il est à noter que six (6) des cas à l'étude se rapportaient à des offres à commande faites par TPGSC permettant à l'autorité contractante d'autoriser verbalement l'offrant à s'acquitter des tâches et de donner une confirmation formelle subséquente au moyen du formulaire « Commande subséquente à une offre à commandes ». Si ces offres à commandes ne précisaient pas de date limite pour fournir ce formulaire en pareilles circonstances, les consultations menées par l'équipe de vérification ont toutefois confirmé que la documentation devrait être préparée et signée immédiatement ou dès que possible. Dans cette optique, l'équipe de vérification a appliqué un critère de deux jours ouvrables dans pareils cas.