Rapport du Comité consultatif sur la création d'un organisme canadien de promotion de la démocratie

Exécution de l'engagement pris dans le discours du Trône de 2008 et de la recommandation 15 du rapport intitulé : « Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique » du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international 39e législature, 1re session, juillet 2007

Thomas S. Axworthy, président
L'honorable Pamela Wallin
Leslie Campbell
Éric Duhaime

Novembre 2009

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Table des matiêres

  1. Acronymes
  2. Avant-propos du président
  3. Sommaire
    1. Mandat
    2. Structure
    3. Mécanismes
    4. Budget
  4. Introduction
  5. Le point de départ : le Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes et les réponses du Comité consultatif
    1. L'aide à la démocratie doit être centrale
    2. Une collaboration multipartite est à la fois possible et souhaitable
    3. Le leadership à l'échelle locale du processus de démocratisation est essentiel
    4. Il faut apprendre de l'expérience d'ONG canadiennes
    5. Il faut apprendre de la communauté internationale
    6. Le choix du lieu de travail est une question complexe
    7. La recherche est importante
    8. L'évaluation est importante
    9. Le budget
  6. Conclusions
  7. Résumé des recommandations
    1. Mandat
    2. Structure
    3. Mécanismes
    4. Budget

Acronyme

Acronymes Description
ACDI Agence canadienne de développement international
CCAD Centre [canadien] pour l'avancement de la démocratie
CRDI Centre de recherches pour le développement international
DFID Department for International Development
FES Fondation Friedrich Ebert
IIDEA Institut international pour la démocratie et d'assistance électorale
INDM Institut néerlandais pour la démocratie multipartite
MAECI Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
NDI National Democratic Institute
NED National Endowment for Democracy
OEA Organisation des États américains
ONG Organisation non gouvernementale
PNUD Programme des Nations Unies pour le développement
UNDEF Fonds des Nations Unies pour la démocratie
USAID Agence américaine pour le développement international
WFD Westminster Foundation for Democracy

Avant-propos du président

« Plus que jamais, j'ai l'impression que la seule vraie garantie pour la sauvegarde des valeurs humaines dans le chaos du changement incontrôlable et des tragiques bouleversements, c'est la liberté de conscience de l'homme et son aspiration morale au bien ». 1

« Paix, progrès, droits de la personne - ces trois objectifs sont inextricablement liés les uns aux autres : il est impossible d'atteindre un de ces objectifs si l'on ne tient pas compte des deux autres ». 2

« Tant qu'un pays n'aura pas de liberté civile, de liberté de l'information, ni de presse indépendante, alors il n'existe aucune entité d'opinion publique capable de contrôler la conduite du gouvernement et de ses fonctionnaires. Une telle situation ne constitue pas seulement un malheur pour les citoyens qui ne sont pas protégés contre la tyrannie et le manquement aux règles; c'est une menace à la sécurité internationale ». 3

– Andrei Sakharov

Le grand physicien et dissident russe, Andrei Sakharov (1921-1989) croyait que la communauté internationale ne devrait jamais faire confiance à une nation qui ne fait pas confiance à ses propres citoyens. Faire confiance aux gens signifie, entre autres, leur donner le droit de choisir leurs propres règles au moyen d'élections libres et justes. Sakharov a atteint le haut de la hiérarchie de l'establishment scientifique de l'Union des républiques socialistes soviétiques; en 1968, il a toutefois écrit un livre en faveur des droits de la personne qui a suscité l'animosité au sein de l'establishment soviétique; au tout début des années 1970, il montait la garde devant les palais de justice soviétiques lorsque se tenaient des procès politiques; en 1980, il a été assigné à Gorky, mais il a vécu assez vieux pour connaître la Glasnost (transparence); il est décédé d'une crise cardiaque en 1989 en tant que membre de la Douma, menant la lutte pour mettre fin au monopole politique du Parti communiste dans son pays.

La défense de la démocratie et des droits de la personne par Sakharov est tout aussi pertinente aujourd'hui qu'elle ne l'était alors qu'il faisait cavalier seul contre la puissance de l'État soviétique. Comme le démontrent les citations précédentes, il savait que le fait de choisir la démocratie constituait un choix moral. Il savait aussi qu'un pays qui ne respecte pas les droits de ses propres citoyens ne respectera pas non plus les droits de ses voisins. Les arguments en faveur de la démocratie sont à la fois moraux et intéressés parce qu'une des rares lois généralement acceptées dans les relations internationales est le fait que les démocraties entrent rarement en guerre les unes contre les autres. La moralité et la sécurité devraient inciter les Canadiens d'aujourd'hui, comme cela a été le cas avec le grand physicien dans les années 1960 et 1970, à faire de la démocratie, la valeur absolue.

Sakharov a été un héros de la démocratie du XXe siècle, tout comme les leaders Mahatma Gandhi, Nelson Mandela, Vaclav Havel, Lee Teng-Hui et Aung San Suu Kyi. Incidemment, alors que ce Comité consultatif se réunissait à la fin du printemps et de l'été 2009, la situation en Iran, au Liban et en Afghanistan est venue dramatiquement rappeler la pertinence permanente de la démocratie. Cependant, ces cas démontrent également qu'un engagement envers la démocratie en tant que priorité de sa politique étrangère nécessite de la patience, de la transparence, des ressources et, par-dessus tout, du temps. Peu de priorités sont aussi importantes; peu de priorités résistent autant à une solution miracle.

On devrait applaudir le gouvernement du Canada pour avoir reconnu la priorité de la démocratie en tant que fondement de notre politique étrangère. L'engagement pris et mentionné dans le discours du Trône de novembre 2008 relativement à la création d'une nouvelle institution de promotion de la démocratie, qui s'appuie sur le travail exhaustif antérieur du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, constitue un progrès bipartite majeur. Les comités de la Chambre se plaignent souvent d'être ignorés par les gouvernements en place, mais le gouvernement actuel a certainement été attentif quant à la meilleure façon de mettre en œuvre les 28 recommandations du Comité permanent. Le Premier ministre a confié à l'honorable Steven Fletcher, ministre d'État (Réforme démocratique), la tâche de donner suite à l'engagement du discours du Trône et Fletcher, en retour, a créé un comité consultatif volontaire indépendant pour se pencher sur le mandat, la structure, les programmes et le budget d'un tel organisme, que le Comité a nommé le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie.

Les quatre membres du Comité proviennent de divers milieux politiques, mais ils ont tous une expérience pratique dans le domaine. Comme point de départ, nous avons pris le cadre de travail pour le développement démocratique dont il est question dans le rapport Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique du Comité permanent, et avons adopté les points de vue du Comité sur la question pratique quant à la manière de créer un organisme viable. Les membres du Comité consultatif ont sacrifié une bonne partie de leur été afin de contribuer à cette étude, et en tant que président, je tiens à les remercier du travail acharné qu'ils ont accompli avec enthousiasme et une sagesse pratique.

Lorsque le Comité consultatif a commencé son travail, les membres ont soulevé le besoin d'une expertise en communication et en aide à la recherche afin de compléter l'important travail effectué antérieurement par le Comité permanent. Le ministre Fletcher s'est empressé d'acquiescer à cette demande. Le Comité tient à remercier Arthur Milnes, Owen Lippert, Julie Burch et Michelle Rogers d'avoir fait diligence dans la saisie des résultats des discussions du Comité, d'avoir fourni des ébauches du Rapport que le Comité pouvait débattre et mettre en forme et d'avoir accompli un travail utile sur les plus récents chiffres des budgets des autres organisations internationales de promotion de la démocratie. Les représentants du Bureau du Conseil privé ont également beaucoup aidé à ce projet en répondant aux questions particulières soulevées par le Comité.

Le Comité agissait à titre de comité consultatif volontaire dont la mission particulière consistait à penser à une stratégie de mise en œuvre du nouveau centre proposé. Le Comité n'avait pas de mandat, pas plus qu'il n'avait le temps ni les ressources pour procéder à un exercice en profondeur de consultation, même si le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international avait déjà fait un excellent travail en préparant son rapport. 

Chaque membre du Comité a procédé avec diligence à de nombreuses consultations informelles sur lesquelles sont fondées ces recommandations. De plus, le président a envoyé un document comprenant 21 questions, qu'il avait d'abord soumis au Comité, à plusieurs autres experts et intervenants dans le domaine qui ont généreusement pris le temps de donner leur avis au Comité sur le sujet. Tout comme les membres du Comité, ces experts et les nombreux autres répondants informels y ont consacré du temps parce qu'ils croyaient en l'importance du développement démocratique.

L'essence du rapport de notre comité constitue une tentative d'appliquer les principes du développement démocratique tels qu'ils sont énoncés dans le Rapport du Comité permanent du point de vue de l'expérience pratique des membres du Comité et des intervenants experts que nous avons consultés. Les recommandations du Comité contenues dans le Sommaire et dans la Conclusion laissent entrevoir les implications en matière de politiques d'une combinaison de la théorie et de la pratique. Un exemple suffira : le Rapport du Comité permanent est éloquent quant au besoin de connaissances approfondies à l'intérieur du pays avant de mettre en marche les programmes, et quant à l'absolue nécessité d'avoir la propriété locale ou la paternité des programmes d'aide à la démocratisation. Le Comité a bien fait comprendre que l'obtention d'une telle expertise locale et d'un partenariat ne pourrait se réaliser avec des consultants ou des employés nommés à court terme faisant la navette entre le Canada et les pays ciblés. On ne peut avoir l'expertise et la sensibilité nécessaire sans l'aide à long terme de bureaux locaux. De tels bureaux sont toutefois dispendieux, la création de la démocratie étant une affaire de gens. Par conséquent, si nous sommes sérieux en ce qui concerne la propriété locale, nous devons l'être aussi au sujet du financement – s'il veut mettre en marche les programmes et assurer la vision défendue par le Comité permanent, le Centre doit disposer d'un budget annuel de 30 à 70 millions de dollars et être financé sur une période de cinq ans. Si le gouvernement était incapable de s'engager à ce niveau de financement, nous ne recommanderions pas la création d'un nouvel organisme.

En tant qu'individus, les Canadiens sont, depuis longtemps, actifs dans le domaine du développement démocratique. Plus de 300 Canadiens, par exemple, se sont portés volontaires pour faire partie des missions du National Democratic Institute. Au pays, des organismes comme Droits et Démocratie, le Centre parlementaire, le Forum des fédérations, CANADEM, et Élections Canada ont des dossiers impressionnants sur divers aspects du développement démocratique. Les ministères tels que le MAECI ainsi quel'ACDI ont investi dans le développement démocratique en appuyant ces organismes depuis de nombreuses années. Le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie viendrait compléter ces efforts en se concentrant sur le développement de partis durables, une des conditions préalables essentielles à l'atteinte de la démocratie.

Andrei Sakharov n'a pas seulement consacré la dernière partie de sa vie à promouvoir la démocratie au sein de l'Union des républiques socialistes soviétiques, mais il en a aussi encouragé d'autres à le faire. Dans sa thèse de 1975 L'intelligentsia libérale d'Occident, ses illusions et ses responsabilités, Sakharov réprimandait les intellectuels occidentaux parce qu'ils en faisaient si peu pour publiciser la violation des droits de la personne dans son pays. Il a rejeté l'argument d'alors selon lequel la stabilité primait et que la démocratie pouvait attendre parce que c'était un luxe. Il a écrit au président Carter : « Il est très important de défendre ceux qui souffrent en raison de leur combat non violent pour une société ouverte, pour la justice, pour les autres personnes dont les droits sont bafoués. Il est de notre devoir et du vôtre de lutter pour eux. » 4

Une génération après le décès de Sakharov, il est toujours de notre devoir moral de lutter contre l'oppression quand nous le pouvons. Le Centre canadienpour l'avancement de la démocratie représenteraune expression opérationnelle et pratique de cette aspiration.

Thomas S. Axworthy,
président

Sommaire

Le discours du Trône de 2008 contient l'engagement suivant : « Un nouvel organisme non partisan de promotion de la démocratie sera également mis sur pied pour soutenir le passage pacifique à la démocratie dans les pays répressifs et aider les démocraties émergentes à se doter d'institutions solides. »  

L'honorable Steven Fletcher, ministre d'État (Réforme démocratique), a créé un comité consultatif volontaire indépendant afin de considérer une série de mesures de mise en œuvre liées à la création d'un tel centre. Par ailleurs, l'engagement pris dans le discours du Trône se fondait sur les recommandations du Rapport de 2007 du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, Renforcer le rôle du Canada dans les outien international au développement démocratique, spécialement la recommandation 15 :

15. Le Parlement du Canada, après consultation de tous les partis représentés à la Chambre des communes, devrait envisager de mettre sur pied un centre pour la démocratie multipartite et parlementaire, doté d'un mandat parlementaire [.]

Les membres du Comité consultatif, qui a commencé ses délibérations en mai 2009, se sont rencontrés à une occasion; ils ont participé à de nombreuses conférences téléphoniques et ont partagé de l'information par courriel. Pour contribuer à la formulation des recommandations, les membres ont examiné plusieurs organisations démocratiques européennes et américaines, tout en consultant des experts en démocratie à l'échelle nationale et internationale; mais ce qui est le plus important de tout, est le fait qu'ils se soient fiés à leur expérience pratique du travail à l'étranger sur des projets d'aide à la démocratie. 

L'approche du Comité consistait à prendre les huit grands thèmes ou principes mis en valeur dans le Rapport du Comité permanent pour susciter une aide canadienne, puis à appliquer ces thèmes et principes de manière concrète au plan détaillé de la création d'un centre multipartite indépendant qui se spécialiserait dans les programmes de développement de régimes de partis viables et pluralistes dans les pays qui en ont besoin. Les huit principes qui ont guidé le Comité sont les suivants :

  1. L'aide à la démocratie doit être centrale.
  2. Une collaboration multipartite est à la fois possible et souhaitable.
  3. Le leadership à l'échelle locale du processus de démocratisation est essentiel.
  4. Il faut apprendre de l'expérience d'ONG canadiennes.
  5. Il faut apprendre de la communauté internationale.
  6. Le choix du lieu de travail est une question complexe.
  7. La recherche est importante.
  8. L'évaluation est importante.

En appliquant ces principes, ou ce cadre de travail, aux détails nécessaires à la mise en œuvre pour respecter l'engagement pris dans le discours du Trône de 2008, le Comité recommande les mesures suivantes :

Mandat

  1. Le gouvernement du Canada devrait créer le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie, qui aurait pour mission d'appuyer le processus de démocratisation en aidant à établir ou à renforcer des institutions démocratiques pluralistes, particulièrement les partis politiques, dans les pays où ils sont absents, ou qui ont besoin de plus d'encouragement et de développement.. 
  2. La principale activité du Centre devrait consister à développer et à mettre en œuvre ses propres programmes fondés sur les connaissances locales et les partenariats dans les pays ciblés, ce qui exigerait la mise sur pied à long terme d'un réseau de bureaux locaux à l'étranger.
  3. En plus de sa principale activité de développement d'une capacité interne d'exécution de programmes, le Centre devrait accorder des subventions aux organisations en place dans leurs domaines d'expertise respectifs; mettre sur pied un programme actif de recherche, d'éducation et d'évaluation afin de développer et de peaufiner les outils d'aide à la démocratie; contribuer au domaine dans son ensemble en accordant des subventions aux consortiums de donateurs et en travaillant avec les experts et intervenants du domaine sur les techniques d'évaluation.
  4. Le CCAD devrait choisir un nombre limité de pays où il maximisera son incidence et éviter de disperser ses ressources indûment. L'aide à la démocratie dans les pays en situation de conflit s'accompagne de coûts élevés; cette autre dimension devrait être prise en compte dans le choix des pays ciblés. Pour guider le premier dirigeant et le conseil d'administration du nouveau centre dans le choix des pays ciblés, on propose les critères suivants :
    • prise en compte des priorités canadiennes;
    • prise en compte des grandes priorités en matière de politique étrangère;
    • besoin d'aide à la démocratie;
    • présence d'institutions démocratiques;
    • capacité du Canada de jouer un rôle important;
    • liens avec le Canada sur les plans de la culture, de la démographie et du développement ou de la diplomatie. 
  5. Pour des raisons historiques, le Centre devrait considérer les pays de la Francophonie, du Commonwealth et des Amériques comme des régions prioritaires dans lesquelles le Canada doit investir.

Structure

  1. Le Centre devrait être constitué en vertu d'une loi du Parlement et rendre des comptes au Parlement sur une base annuelle par l'entremise d'un ministre désigné. Dans son plan stratégique et son rapport annuel au Parlement, le Centre devrait faire rapport sur ses activités et inclure des rapports d'évaluation sur les programmes. Tous les sept ans, on devrait procéder à une évaluation indépendante du Centre en tant qu'entité.
  2. Il devrait y avoir un conseil d'administration de petite taille, composé de 11 à 15 membres, et dont le président et une majorité des membres seraient nommés par le gouvernement. Le conseil d'administration lui-même pourrait nommer d'autres membres, dont certains pourraient être des non-Canadiens. Les membres du conseil d'administration devraient être choisis uniquement en fonction de leurs compétences. Aucun membre ne devrait être exclu en raison de ses affiliations politiques actuelles ou antérieures. Le gouvernement devrait consulter les partis politiques avant de nommer le conseil d'administration.
  3. Le gouvernement proposerait la nomination du premier dirigeant du Centre, qui serait nommé par le conseil d'administration. Le premier dirigeant ne devrait pas être un membre officiel du conseil d'administration.
  4. Le décret de nomination des membres du conseil d'administration et du président devrait être approuvé après consultation des autres partis représentés à la Chambre des communes et des autres partis intéressés. Les anciens parlementaires canadiens devraient être encouragés à participer activement avec le nouveau centre.
  5. Le conseil d'administration devrait être guidé par un comité consultatif, composé d'experts nationaux et internationaux ainsi que de citoyens des pays bénéficiaires, afin d'encourager l'apprentissage mutuel et d'augmenter l'efficacité des programmes. 

Mécanismes

  1. Les listes des militants des partis canadiens capables et désireux de travailler outre-mer devraient être assemblées par le nouveau centre.
  2. Pour renforcer l'indépendance du Centre, le gouvernement devrait envisager que son siège soit établi à l'extérieur de la capitale nationale.
  3. Le conseil d'administration devrait s'efforcer d'organiser des réunions avec le comité consultatif sur une base annuelle dans le cadre d'un symposium international sur l'aide à la démocratie.
  4. Le Centre devrait instaurer une base de données sur les programmes, les évaluations et les expériences des participants de la communauté internationale afin d'aider à former les agents des bureaux locaux du Centre et les autres organisations d'aide à la démocratie.

Budget

  1. Le Centre canadien devrait être financé par un crédit parlementaire annuel de 30 à 70 millions de dollars. Compte tenu des divers coûts liés à la création et au démarrage des activités d'un nouvel organisme et pour des raisons de planification à long terme, le financement du CCAD devrait être échelonné sur une période de cinq ans. Cela permettrait le développement d'un réseau de bureaux locaux, y compris les bureaux dans les États constituant une haute priorité où sévissent des conflits à grande échelle, comme en Afghanistan et en Haïti. Si le Centre désire investir dans d'autres secteurs de conflits à grande échelle, on devrait songer à obtenir des fonds supplémentaires allant au-delà du budget de base.

Introduction

« Il faut définir plus clairement le développement démocratique et la bonne gouvernance. Nous devons comprendre pourquoi nous faisons cela, tirer des leçons et les mettre en œuvre. […] une bonne gouvernance ne tombe pas du ciel; ce n'est pas un cadeau; elle ne peut pas être imposée. Il y a peu de chance qu'une bonne gouvernance découle d'une liste de projets disparates, limités dans le temps qui sont offerts par une dizaine de donateurs mal coordonnés. Elle ne peut pas être transférée tout de go comme de la pizza d'un camion de livraison. Elle doit être gagnée et apprise, pas seulement par ceux à qui elle est destinée, mais aussi par ceux qui les aideraient. Comme nous le comprenons actuellement, une application efficace d'un programme de gouvernance totale est encore assez mal documentée, éprouvée et coordonnée. Et elle est beaucoup trop récente pour entraîner un dogmatisme et une certitude. Toutefois, elle est assez ancienne pour ne pas répéter les mêmes erreurs. Et elle est assez importante pour que les leçons, tant positives que négatives, soient documentées, apprises, retenues et appliquées ». 5
– Ian Smillie

En juillet 2007, le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes a publié le rapport Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique, un rapport dans lequel on recommande que le Canada « s'engage à faire de l'aide au développement démocratique une des grandes priorités de la politique internationale globale du Canada » 6 . Par la suite, le gouvernement a appuyé ce principe dans le discours du Trône du 19 novembre 2008 : « Un nouvel organisme non partisan de promotion de la démocratie sera […] mis sur pied pour soutenir le passage pacifique à la démocratie dans les pays répressifs et aider les démocraties émergentes à se doter d'institutions solides. » 7 Le Premier ministre a confié à l'honorable Steven Fletcher, ministre d'État (Réforme démocratique), le mandat de donner suite à cette priorité. Il a créé un comité consultatif indépendant pour fournir des conseils sur le mandat, la structure et les mécanismes et pour considérer une série de mesures de mise en œuvre associées à la création d'un tel organisme d'ici la fin de l'été 2009.

En résumé, le mandat du Comité consultatif consistait à formuler des conseils sur la façon dont un nouveau centre de promotion de la démocratie pourrait compléter les programmes canadiens en place et l'aide à la démocratie existante en appuyant le développement de partis et processus politiques démocratiques. Le mandat du Comité consultatif est conforme à la recommandation 15 du rapport du Comité permanent :

« Le Parlement du Canada, après consultation de tous les partis représentés à la Chambre des communes, devrait envisager de mettre sur pied un centre pour la démocratie multipartite et parlementaire ». 8

À la lumière du mandat fourni par le ministre Fletcher et du Rapport du Comité permanent, la principale recommandation du Comité est que le gouvernement crée le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie (CCAD). Il y a un précédent à un tel processus. En 1986, un comité parlementaire, soit le Comité mixte spécial sur les relations extérieures du Canada, a affirmé que le développement des politiques et des droits de la personne devraient faire partie d'une coopération internationale et a demandé la création d'un institut international des droits de l'homme et du développement démocratique. Le gouvernement Mulroney a répondu favorablement à cette recommandation et a nommé deux rapporteurs spéciaux pour étudier le concept. À la suite de leur rapport, le Parlement a adopté, en 1988, une loi pour la création d'un Centre international des droits de la personne et du développement démocratique (CIDPDD), connu aujourd'hui sous le nom abrégé Droits et Démocratie. Depuis, cette entité a accompli un excellent travail à l'échelle internationale sur le plan des droits de la personne.

Aujourd'hui, un processus semblable est en cours d'élaboration : le Comité permanent des affaires étrangères et du développement internationala présenté un rapport marquant; le gouvernement a appuyé la principale approche du Comité dans un discours du Trône et a créé un comité consultatif composé de quatre personnes (plutôt que de deux rapporteurs) pour donner des conseils sur les questions de mise en œuvre. On espère que, tout comme en 1988, ce processus débouchera sur la création d'une nouvelle organisation dynamique, qui aidera à promouvoir les valeurs des Canadiens à l'étranger. 

Le point de départ : le Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes et les réponses du Comité consultatif

Le Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique constitue un rapport marquant de nombreuses façons. Le Rapport contient 28 recommandations, mais elles ne relèvent pas toutes du mandat du Comité consultatif. Ce dernier s'est surtout concentré sur la recommandation 15, laquelle suggérait précisément la création d'un centre multipartite indépendant qui rendrait des comptes au Parlement et dont la mission serait de fournir une aide aux pays qui désirent qu'on les soutienne en établissant des régimes de partis pluralistes. Le Rapport énonçait plusieurs thèmes pour guider le travail de développement démocratique, et le Comité a appliqué ce cadre en examinant les questions sur la façon dont le CCAD devrait être structuré, financé et exploité.

Les principaux thèmes du Rapport sont présentés ci-dessous ainsi que les réponses du Comité consultatif.

L'aide à la démocratie doit être centrale

Le Rapport du Comité permanent recommandait que le gouvernement « s'engage à faire de l'aide au développement démocratique une des grandes priorités de la politique internationale globale du Canada » 9 . En faisant la promotion de l'aide au développement démocratique à l'étranger, le Comité défendait un vaste concept de la démocratie. Il cite, favorablement, le rapport qui a amené un précédent gouvernement à créer Droits et Démocratie en 1988:

La notion de démocratie que nous avons adoptée et qui doit, selon nous, définir et inspirer l'aide canadienne dans ce domaine est tout bonnement la participation des citoyens aux décisions qui touchent leur vie. L'objectif suprême est d'aider la population à acquérir les moyens d'intervenir en son nom dans les processus décisionnels aux niveaux local, régional et national et d'aider les pouvoirs publics à créer des institutions qui protègent les droits et libertés des citoyens. 10

Il existe de nombreuses organisations canadiennes qui travaillent à l'atteinte des objectifs ci-dessous : Droits et Démocratie sur les droits humains et la société civile, le Centre parlementaire sur les questions législatives, Élections Canada sur les règles équitables lors d'élections, le Forum des fédérationssur la collaboration intergouvernementale, par exemple. Le Comité permanent a précisé un domaine où il n'y avait pas d'organisme canadien spécialisé :

Bien que les partis politiques soient depuis longtemps considérés comme essentiels au développement démocratique, le Canada n'a jamais contribué au soutien des partis. Le Comité estime que la situation devrait changer, avec la création d'un nouveau mécanisme multipartite […] 11

Le Comité consultatif appuie sans réserve le besoin d'un tel organisme et croit que le rôle de l'aide aux partis doit également être largement défini pour atteindre les objectifs plus vastes de la définition de démocratie du Comité permanent. Après avoir évalué les énoncés de mission de la Westminster Foundation for Democracy du Royaume-Uni et de l'Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (INDM), le Comité consultatif croit qu'une mission appropriée pour le CCAD serait d'appuyer le processus de démocratisation en aidant à établir ou à renforcer les institutions démocratiques pluralistes, particulièrement les partis politiques, dans les pays où ils sont absents, ou qui ont besoin de plus d'encouragement et de développement. 

Reconnaissant la nature parfois controversée de l'aide au développement des partis politiques, le Comité permanent a, à juste titre, mis l'accent sur la nécessité d'indépendance ou d'une relation sans lien avec le gouvernement du Canada. Spécialement lorsque l'on considère le mandat confié au Comité consultatif (c.-à-d. que le Centre devait « aider les acteurs politiques dans les régimes répressifs à participer à la transition vers un système démocratique »), cette exigence serait difficile, voire impossible, à respecter dans le cadre des activités normales financées par l'ACDI ou le MAECI. Les gouvernements doivent traiter officiellement avec les représentants des pays, peu importe la nature du régime. Il serait difficile d'agir ainsi si ce gouvernement travaillait avec l'opposition dans ces pays. Par conséquent, il est vraiment utile d'avoir un acteur indépendant du gouvernement, mais qui rende des comptes au Parlement, sans être dirigé par le gouvernement. Ainsi, le Comité accepte les critères suivants mentionnés dans le Rapport du Comité permanent :

  1. Le Centre serait créé par une loi du Parlement et, tout en restant indépendant du gouvernement, présenterait un rapport annuel au Parlement par l'entremise d'un ministre désigné.
  2. Le Centre bénéficierait d'un engagement pluriannuel de ressources qui serait suffisant pour faire du Canada un chef de file mondial dans le domaine; les fonds proviendraient soit de crédits annuels, soit d'une dotation unique.
  3. Le Centre serait dirigé par un conseil d'administration nommé par le gouvernement après consultation de tous les partis politiques.
  4. Le conseil du Centre représenterait les intervenants du milieu canadien du développement démocratique, compterait des représentants d'institutions démocratiques et de partis politiques canadiens, et pourrait inclure aussi certains représentants de pays où le Canada a d'importants programmes d'aide au développement démocratique. 12

L'indépendance du Centre sera davantage rehaussée par la nature du processus de nomination du conseil d'administration recommandé par le Comité consultatif. Le Comité recommande la création d'un conseil d'administration de petite taille (de 11 à 15 membres), dont une majorité (8) seront nommés par décret après consultation des partis représentés au Parlement. Il est possible que le gouvernement veuille consulter les partis qui ne sont pas représentés au Parlement. Ainsi, le conseil d'administration pourrait nommer lui-même d'autres membres, éventuellement des non-Canadiens, qui se sont distingués dans le domaine de l'aide à la démocratie (comme on le recommande dans le Rapport du Comité permanent), ce qui favoriserait également l'indépendance du Centre. Les membres du conseil d'administration devraient démontrer un solide engagement envers le processus démocratique et devraient être choisis uniquement en fonction de leurs compétences, sans qu'aucun membre ne soit exclu en raison de ses affiliations politiques actuelles ou antérieures.

De plus, le gouvernement devrait envisager d'établir le siège du Centre ailleurs qu'à Ottawa. L'avantage d'un tel choix résiderait dans le fait que le personnel du Centre pourrait bénéficier de points de vue provenant de l'extérieur de la capitale nationale, ce qui favoriserait la créativité et l'indépendance, qui sont des qualités cruciales lorsque l'on tente d'accomplir l'importante tâche de faire avancer la démocratie dans des circonstances défavorables. À coup sûr, l'expérience de la Fondation Asie Pacifique, une autre institution mandatée par le Parlement et dont le siège est situé à Vancouver, démontre l'importance de sortir des sentiers battus. Cependant, ce choix comporte aussi un inconvénient : le Centre devrait travailler constamment à obtenir l'intérêt et l'appui des parlementaires, ce qui est plus facile à faire à partir d'Ottawa. Il y a aussi les détails relatifs aux déplacements qui doivent être pris en considération dans le choix de l'emplacement du Centre. Le Centre travaillera dans des pays situés un peu partout dans le monde, et le fait de faciliter les déplacements et la communication constitue une importante considération. Le Comité soulève ces points afin que l'emplacement du siège du Centre fasse l'objet d'une prise de décision éclairée, plutôt que de tenir automatiquement pour acquis qu'il devrait être dans la capitale nationale. Nous recommandons que le gouvernement considère sérieusement cette question.

Une collaboration multipartite est à la fois possible et souhaitable

La recommandation 15 du Rapport du Comité permanent préconise explicitement une institution multipartite, et le Rapport comprend une discussion utile sur le bien-fondé de l'Institut néerlandais pour la démocratie multipartite (INDM). De plus, le Rapport recommande que le gouvernement consulte les représentants des partis politiques du Canada sur la composition du conseil d'administration. On croit sincèrement que ce qui unit les partis politiques du Canada – l'attachement à la démocratie représentative – est beaucoup plus fort que ce qui les divise, et que tous les partis doivent aider d'autres sociétés à se doter d'institutions démocratiques pluralistes. 

Le Comité consultatif croit que l'optimisme manifesté dans le Rapport du Comité permanent est justifié à cet égard. Le Comité consultatif lui-même est composé de personnes qui sont, depuis longtemps, associées à différents partis. Toutefois, après bien des discussions, il nous a été possible d'atteindre un consensus que ce rapport représente. Un élément plus important encore est le fait que les membres du Comité ont travaillé à l'étranger avec des Canadiens d'opinions politiques diverses. D'après l'expérience pratique du Comité, un mélange de talents et d'expériences permet habituellement de fournir les meilleurs conseils possibles aux partenaires à l'étranger. 

Dans cet esprit, le Comité recommande que le gouvernement consulte les représentants des partis au Parlement et peut-être aussi les partis non représentés au Parlement pour fournir le nom de candidats qui possèdent les compétences nécessaires pour siéger au conseil d'administration. On pourrait demander aux partis de fournir trois noms chacun et laisser au gouvernement le choix final des personnes retenues. Même si le Centre sera mandaté par le Parlement fédéral, des noms pourraient également être suggérés par les partis politiques provinciaux. On devrait également demander aux partis de fournir des listes d'intervenants d'expérience qui pourraient être disponibles pour travailler outre-mer (par exemple, ce que fait actuellement la Réserve civile du Canada, CANADEM, comme travail de développement).

Le leadership à l'échelle locale du processus de démocratisation est essentiel

Le principe de développement démocratique sur lequel on insiste beaucoup dans le Rapport du Comité permanent est que « La démocratisation est une démarche longue, difficile et intrinsèquement indigène, qui peut être appuyée de l'étranger, mais non importée de l'étranger. » 13 Citant une série de témoins, le Comité permanent a raison lorsqu'il affirme qu'on en est presque arrivé à un consensus au sein de la communauté internationale et des experts à propos du fait que la démocratie ne peut être importée de l'extérieur. À titre d'exemple, Gordon Crawford, l'un des plus grands experts au monde en démocratisation, fait valoir que les mécanismes de réforme démocratique doivent être pilotés à l'échelle locale et qu'on peut mieux l'exprimer par le fait que plutôt que de « prendre en charge » ces mécanismes, le pays en a la « paternité ». 14 Compte tenu de cet impératif, le Rapport fait correctement valoir que le Centre devrait s'assurer, « que son aide au développement démocratique repose sur des évaluations détaillées et réalistes des pays concernés dans lesquelles sont identifiés les partenaires locaux crédibles et responsables qui seront les moteurs du processus de démocratisation dans leur propre pays . » 15

Mais, comment en arriver à une telle connaissance approfondie des situations locales, et comment attirer les meilleurs partenaires possibles à l'échelle locale? Le Comité croit que le meilleur moyen d'y arriver est d'établir des bureaux locaux dans les pays prioritaires et de s'assurer de consacrer d'importantes ressources à long terme au succès du projet. Les connaissances locales et les partenariats ne peuvent être acquis à un coût minime. Évidemment, on pourrait avoir recours aux consultants et au personnel canadiens pour faire la navette et pour gérer les projets à court terme, mais si nous tenons à la sensibilité locale dont il est question dans le Rapport du Comité permanent, le nouveau centre doit s'engager à mettre en œuvre des programmes à long terme à l'étranger dans des bureaux qui peuvent miser sur une importante expertise locale et des partenariats. La principale priorité du nouveau centre doit être l'efficacité opérationnelle, ce qui signifie qu'il doit y avoir un réseau de bureaux locaux à l'étranger. Les implications financières de cette stratégie essentielle sont traitées dans la section budgétaire de ce Rapport. 

Il faut apprendre de l'expérience d'ONG canadiennes

Le Rapport du Comité permanent insiste sur le besoin « de tirer profit de l'expérience des ONG actives dans le domaine de l'aide au développement démocratique » 16, et il contient un chapitre entier sur l'examen de l'histoire de la participation du Canada dans l'aide démocratique.17 Il n'est pas nécessaire de répéter dans le présent rapport tout cet inventaire de bonnes pratiques, sauf le fait de souligner que le nouveau centre disposera d'un nombre exceptionnel de personnes et d'organisations d'expérience sur lesquelles elle pourra compter. À titre exemple, Grant Kippen, un Canadien et président de la Commission d'examen des plaintes concernant les élections de l'Afghanistan, est maintenant très en vue dans les médias depuis les récentes élections afghanes.

Telle qu'elle est définie dans le présent rapport du Comité, la mission du CCAD est complémentaire à l'action des nombreuses organisations canadiennes qui œuvrent maintenant dans le domaine. Elle sera axée sur le développement de partis pluralistes, tandis que d'autres organisations continuent leur bon travail sur les droits de la personne, le fédéralisme et les gouvernements locaux. Toutefois, les partis politiques pluralistes ne se développent pas tout seuls. Ils font partie de la société civile, des institutions gouvernementales et du cadre médiatique d'un pays et ont une grande influence sur ces composantes. Pour en arriver à un régime de partis durable, diversifié et concurrentiel, le nouveau centre doit comprendre comment les partis interagissent avec les dimensions plus vastes de la société. De nombreuses organisations canadiennes sont expertes de ces composantes de la société. Comme nous le mentionnions précédemment, la principale mission du Centre consistera à créer des bureaux locaux fonctionnels à l'étranger. Le Centre devrait également offrir un programme de subventions pour favoriser le respect des priorités des organisations sœurs dont les projets contribueront conjointement à la mission du nouveau centre. 

En plus d'un programme de subventions, le Comité consultatif recommande également que le Centre crée un comité consultatif composé de représentants d'ONG canadiennes, d'experts internationaux et de non-Canadiens expérimentés dans l'aide démocratique. Ce comité consultatif, qui ne compterait pas plus de 30 membres, aiderait le Centre dans de nombreux aspects de son travail et devrait se réunir sur une base annuelle pour rencontrer le conseil d'administration du Centre dans le but d'échanger de l'information et leur expertise. Lors de ce symposium international annuel des fournisseurs d'aide à la démocratie, les décideurs, les experts et les donateurs pourraient comparer leurs expériences, analyser les résultats de travaux d'évaluation particuliers et faciliter l'apprentissage mutuel et la collaboration que le Rapport du Comité permanent recommande à juste titre.

Le Canada possède de nombreux atouts pour tenter d'établir un pont entre ce qui est aujourd'hui un écart considérable entre les approches américaines et européennes. Si l'on regarde les approches à l'égard de la démocratie du point de vue américain, l'approche européenne n'a pas de poids. Du point de vue de l'Europe, l'approche américaine est contre-productive. Cela n'est pas une situation productive. Il faut trouver comment réunir ces deux approches, car pour que la promotion de la démocratie par les principaux pays donateurs soit efficace, ceux-ci doivent plus ou moins avoir les mêmes approches. Le Canada, grâce à ses bonnes relations avec son voisin américain et à la grande crédibilité dont il bénéficie auprès des institutions multilatérales et en Europe, pourrait certainement jouer un rôle à cet égard 18

– Vidar Helgesen, secrétaire général de l'IIDEA.

Il faut apprendre de la communauté internationale

Comme ce fut le cas pour l'accent mis sur l'expertise nationale, le Rapport du Comité permanent recommandait également que le nouveau centre « reste informé des activités des autres pays donateurs, des ONG et des experts dans le domaine et que l'on tire constamment des leçons de leur expérience » 19. Le chapitre 3 du Rapport du Comité20 permanent fournit une bonne description des programmes et des expériences des autres donateurs et organisations.

Il existe une communauté internationale d'organisations d'aide à la démocratie, qui, dans le cas de la formation des partis allemands, ont une expérience pratique qui remonte à plus de 50 ans. En créant une nouvelle organisation, le Canada doit apprendre de ces organisations qui l'ont précédée et devrait également faire une contribution dans le domaine en se donnant les moyens de contribuer aux nombreux consortiums multinationaux établis par les Nations Unies.Comme nous l'avons mentionné précédemment, les représentants de la communauté internationale pourraient siéger au conseil d'administration et au comité consultatif. De plus, le Comité consultatif recommande le développement d'une banque de données internationale de programmes, de projets et d'évaluations de la part de spécialistes mondiaux qui incluraient les leçons apprises et les observations des participants. Ce dépôt et inventaire des aperçus, des pratiques et des évaluations de la communauté internationale serait particulièrement utile aux agents locaux envoyés en mission, profiterait aux agents du nouveau centre canadien et aiderait les spécialistes des institutions de promotion de la démocratie déjà en place.

Le choix du lieu de travail est une question complexe

Le Rapport du Comité permanent reconnaît qu'il y a différentes étapes dans le développement démocratique des pays et que le fait de traiter avec des régimes autoritaires, des pays en situation de conflit ou des États « en déroute » ou « fragiles »21 comporte des problèmes particuliers. Le Rapport cite le commentaire empreint d'ironie de David French, PDG de la Westminster Foundation britannique : « Je n'ai jamais rien d'autre à affronter que des problèmes complexes. » 22 Le Rapport cite l'indice de démocratie 2006 de l'Economist Intelligence Unit selon lequel 16,8 % des pays du monde ont un régime démocratique, 32,3 % une démocratie comportant des lacunes, 18 % un régime hybride, et 32,9 % un régime autoritaire. 23 Les pays en situation de conflit, comme l'Afghanistan, sont d'une importance évidente en ce qui concerne les efforts canadiens pour promouvoir la démocratie, compte tenu de notre engagement majeur dans ce pays de forces militaires et de spécialistes du développement. Toutefois, les programmes dans les pays en état de guerre sont très coûteux en raison de la nécessité d'assurer la sécurité des agents locaux. Si le conseil d'administration et le premier dirigeant du Centre choisissent de mener des activités dans trop de zones de guerre, cela pourrait rapidement épuiser les ressources du Centre.

Le fait de suggérer des pays en particulier où le Centre proposé devrait mener ses activités est au-delà du mandat du Comité consultatif. En revanche, nous proposons des critères qui peuvent guider le processus de sélection. Le MAECI et l'ACDI ont tous les deux récemment entrepris un exercice de sélection des « pays de concentration ». Leurs cadres de travail pourraient guider le nouveau centre dans l'élaboration d'un plan explicite, même si l'aide à la démocratie de la part d'un centre indépendant différerait des critères établis pour explicitement promouvoir les intérêts nationaux ou commerciaux. Le Centre devrait avoir la capacité, par exemple, d'aider les gens en quête de démocratie ou même les gouvernements en exil, soit des activités allant au-delà des activités diplomatiques quotidiennes. Les suggestions du Comité sur les critères explicites de sélection des pays sont décrites ci-dessous.

  • Prise en compte des priorités canadiennes : Les deux pays auxquels le Canada accorde la priorité la plus élevée sont l'Afghanistan et Haïti.
  • Prise en compte des grandes priorités en matière de politique étrangère : Le gouvernement canadien a récemment annoncé qu'il entreprendrait une stratégie relativement aux Amériques. Haïti fait évidemment partie des Amériques. Un autre pays en Amérique centrale qui pourrait être considéré est le Honduras, dont l'armée a récemment évincé son président élu. Le Honduras est également le plus ancien bénéficiaire d'aide du Canada dans cette région du globe.
  • Besoin d'aide à la démocratie : Le Centre doit peser les besoins des populations et la complaisance des gouvernements. Dans certains pays, tels que le Myanmar ou Cuba, le besoin d'aide à la démocratie est des plus urgents parce que le gouvernement prive ses citoyens de liberté. D'autres pays ont des régimes engagés envers la démocratie, mais ceux-ci subissent des pressions. Deux exemples de tels pays sont l'Ukraine et le Liban. L'élément clé, dans de tels cas, consiste à déterminer l'importance du désir de démocratie parmi les principaux dirigeants. Il faut alors porter un jugement subjectif quant au critère du besoin d'aide à la démocratie, soit déterminer si l'on doit concentrer les ressources dans les pays où la démocratie est complètement absente, ou concentrer les ressources où la situation se détériore, dans l'espoir d'éviter un effondrement total, ou bien concentrer les efforts dans les endroits où la situation s'améliore et où l'aide canadienne pourrait être avantageuse.
  • Présence d'institutions démocratiques : Un défi fondamental pour la promotion de la démocratie est que là où il n'y a pas d'institution, il n'y a pas grand-chose à renforcer. Dans certains pays, en situation de conflit ou en situation immédiate d'après-conflit, les occasions d'aide à la démocratie peuvent être limitées jusqu'à ce que la situation se stabilise. D'autres pays, particulièrement ceux dotés de régimes répressifs, peuvent avoir des institutions officielles, mais ils résistent à la réforme démocratique. La nouvelle institution devrait évaluer chaque cas pour déterminer si ses programmes peuvent avoir une incidence. Par exemple, le CCAD peut chercher à travailler avec le Kenya – un exemple d'un pays qui s'est doté de partis et d'un début de culture démocratique, mais qui est loin d'être une démocratie consolidée, et qui pourrait bénéficier de l'aide canadienne.
  • Capacité du Canada à jouer un rôle important : Ce critère fait référence à l'importance de la contribution du Canada comparativement à celle des autres donateurs. Ainsi, l'ACDI fait maintenant bien des efforts pour être parmi les cinq meilleurs donateurs au pays où elle a choisi de mettre sur pied un programme bilatéral. Dans le même ordre d'idées, un organisme de démocratie canadien devrait évaluer s'il peut jouer un rôle significatif dans les pays où il choisit d'établir un bureau local. Cuba, avec une culture politique autoritaire, présente des difficultés évidentes; mais le Canada jouit d'une présence importante dans le pays et n'a jamais mis fin aux relations diplomatiques. Ainsi, Cuba pourrait être un cas où le Canada possède certains avantages sur d'autres organisations d'aide à la démocratie.
  • Liens culturels, démographiques et diplomatiques ou de développement : Un organisme canadien évaluerait si un pays a des liens avec le Canada parmi ses membres, par exemple, le Commonwealth ou la Francophonie, la présence de diasporas au Canada et l'étendue des échanges commerciaux. Un sous-critère connexe est de savoir si le Canada maintient ou non un haut-commissariat ou une ambassade dans le pays et/ou une mission d'aide. Réciproquement, est-ce que ce pays est représenté au Canada? Les deux pays mentionnés précédemment, l'Ukraine et le Liban, ont d'importantes diasporas canadiennes, en plus de répondre à d'autres critères. Il est évident que les pays qui répondent à plusieurs des critères mentionnés précédemment devraient être considérés en premier comme candidats pour les programmes du nouveau centre.
  • Au-delà des critères particuliers décrits précédemment, le Comité recommande, en règle générale, que pour des raisons historiques, le Centre considère les nations de la Francophonie et du Commonwealth, de même que celles des Amériques comme régions prioritaires pour mener ses activités.

La recherche est importante

Le Rapport du Comité permanent insiste sur le fait que le « Canada devrait investir davantage dans l'acquisition de connaissances pratiques et dans la recherche relativement à l'aide au développement démocratique, pour que celle-ci soit plus efficace. » 24 De plus, on mentionne que la recherche pertinente sur les politiques pourrait être poussée plus loin avec un « programme de recherche et d'études pour les partenaires de la démocratie ». La principale priorité du Centre devrait être la prestation de ses propres programmes dans les bureaux locaux. Toutefois, comme pour les subventions à la communauté des ONG dans les domaines comparables, le nouveau centre devrait inclure un élément de recherche. 

En 2008, le gouvernement et le CRDI ont demandé à George Perlin, un consultant supérieur possédant une vaste expérience internationale en développement démocratique, d'effectuer une recherche bibliographique qui pourrait fournir une réponse à la question suivante « Jusqu'à maintenant, que sait-on sur la recherche appliquée sur le développement démocratique, au Canada et sur le plan international? » Ce qu'il a trouvé, en ce qui concerne les partis, est que la documentation récente a mis l'accent sur le faible rendement des partis dans les démocraties en développement. Bon nombre des problèmes relevés dans ces analyses ressemblent à ceux observés dans la recherche sur les partis dans les démocraties établies.

Un programme de recherche permanent améliorera l'efficacité opérationnelle du Centre. 

L'évaluation est importante

Le Rapport du Comité permanent reconnaît tellement la contribution de l'évaluation qu'il a recommandé que le gouvernement fasse réaliser une évaluation indépendante sur le financement public de tous les programmes existants d'aide à la démocratie au Canada au sein de l'ACDI et du MAECI. Il a également fait valoir la nécessité d'évaluer tout programme mis en œuvre par le nouveau centre. 

Michael McFaul, expert international et auteur de « Evaluating International Influence on Democratic Transitions » précise les écarts en matière d'évaluation qui entraveront les efforts du Canada :

« […] tous les jours, à proprement parler, des dizaines de milliers de personnes dans le domaine de la promotion de la démocratie se rendent au travail, sans manuel de formation ou de plans détaillés, ou simplement des études de cas biens documentées en mains. Les études de cas publiées sur les réussites précédentes sont difficiles à trouver dans le domaine public, ce qui signifie que les efforts consacrés à l'aide à la démocratie réinventent souvent la roue ou inventent au fur et à mesure. Même le matériel éducatif de base pour les étudiants cherchant à se spécialiser dans la promotion de la démocratie n'existe pas encore. » 25

Le Comité consultatif convient qu'un processus rigoureux d'élaboration et d'évaluation de programmes permettra d'augmenter les répercussions des programmes d'aide à la démocratie et que des études de cas bien documentées et la documentation des meilleures pratiques fera en sorte que le Centre tirera profit de l'expérience des autres organisations, tout en évitant les chevauchements. Il est intrinsèquement difficile d'évaluer l'aide à la démocratie, et le Centre devrait travailler avec les autres organisations de promotion de la démocratie pour développer davantage la théorie et l'application des techniques d'évaluation aux programmes d'aide à la démocratie. Les membres du Comité qui ont assisté à des réunions internationales sur l'évaluation de l'aide à la démocratie peuvent attester que d'autres organisations internationales accepteraient volontiers une importante contribution du Canada dans le domaine. De plus, les experts à l'échelle internationale, comme Peter Burnell et Gordon Crawford, se sont déjà portés volontaires pour participer à une initiative dirigée par le Canada.

Le budget

Le chapitre 3 du Rapport du Comité permanent est consacré à l'apprentissage des leçons comparatives à partir de l'expérience, des programmes et des budgets des autres donateurs. Le Comité a effectué ce travail en étudiant les plus récents chiffres des budgets des organisations pertinentes. L'aide à la démocratie est certainement une importante facette de la politique étrangère des alliés et partenaires du Canada. On estime que l'Europe consacrera au-delà de 420 millions de dollars US cette année à l'aide et au renforcement des parties; environ 80 % de ce montant proviendrait des grands instituts de partis allemands, ou Stiftungen.

La communauté de l'aide à la démocratie est diversifiée, allant de fondations de partis européennes de petite taille, avec des budgets de deux à quatre millions de dollars US et qui ont rarement une présence dans les pays ciblés, jusqu'aux grands Stiftungen allemands dotés de budgets de plus de 100 millions d'euros et de vastes réseaux de bureaux locaux partout dans le monde. Quant aux institutions américaines sensiblement de la même taille comme l'International Republican Institute, la National Democratic Institute, ou la Fondation pour l'Asie, elles ont toutes des budgets comparables ou même plus importants que leurs homologues européens (de 80 à 100 millions de dollars US). Les organisations internationales comme l'Organisation des États américains et le Fonds des Nations Unies pour la démocratie sont également actives dans le développement démocratique. 

Le National Democratic Institute (NDI), par exemple, a six spécialités « fonctionnelles » : le développement de partis politiques; la gouvernance; la participation des citoyens; les processus électoraux; la participation politique des femmes; les programmes d'information et de communication. Chaque équipe fonctionnelle a un directeur et quelques employés. Ces équipes fonctionnelles tiennent à jour les dossiers du « formateur »; facilitent l'apprentissage institutionnel et la mémoire; produisent les publications et les manuels de formation; aident à la formation et à l'orientation des employés. Même si les équipes fonctionnelles s'occupent également des programmes autonomes, la plupart des programmes du NDI font partie d'un groupe régional comprenant sept équipes, chacune étant dirigée par un directeur régional. Les équipes régionales s'occupent des bureaux locaux, développent et gèrent le financement par subvention et sont semi-autonomes relativement à la conception de programmes et à l'embauche.

Comme nous l'avons décrit précédemment, le Rapport du Comité permanent souligne huit principes de base et objectifs qui devraient sous-tendre l'aide à la démocratie canadienne et la guider. C'est en partant de ces principes et de ses propres expériences dans le travail à l'étranger que le Comité consultatif a calculé trois différents scénarios de financement qui permettraient d'appliquer les principes du Comité permanent. Pour résumer, le budget principal repose implicitement sur les principes suivants :

  • Le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie (CCAD) devrait créer et maintenir des bureaux locaux pour l'acquisition de connaissances locales et la création de partenariats qui reconnaissent tous les éléments clés de l'entreprise. L'aide à la démocratie, c'est une affaire de gens – former, encourager, protéger et lier les militants démocratiques qui luttent pour la bonne cause, la création de régimes politiques pluralistes. 
  • Le CCAD devrait travailler avec la communauté des donateurs internationaux, ce qui signifie contribuer aux missions approuvées à l'échelle internationale. En accordant une contribution sous forme de subvention à de tels consortiums, le CCAD aurait son mot à dire sur la formation et l'orientation de la mission. 
  • Le CCAD devrait avoir un programme de subventions aux partenaires pour aider les autres ONG canadiennes à participer aux projets dans les pays ciblés. 
  • Le CCAD devrait avoir un programme d'évaluation, d'études et de recherche pour assurer l'efficacité des programmes et pouvoir travailler avec ses partenaires à l'étranger.

L'élément central dans l'examen de la capacité budgétaire est le coût d'un réseau de bureaux locaux. En se fondant sur les données comparatives, le coût annuel de fonctionnement d'un bureau local se situe habituellement entre trois et quatre millions de dollars, tandis que celui d'un bureau local dans un environnement hautement sécuritaire pourrait atteindre six millions de dollars canadiens, soit le double. Comme ils sont axés sur les personnes, les organismes de promotion de la démocratie ont des coûts de bureau et d'administration (B & A) représentant de 20 à 25 % de leur budget total. Cette catégorie comprend l'espace pour les bureaux du siège, le salaire des employés et les retenues obligatoires, les déplacements et autres dépenses. Si un donateur « achète un programme » ou appuie les programmes des autres, plutôt que de « créer » ses propres programmes, ses coûts de B et A sont réduits. Cependant, la principale recommandation du Comité est que le Centre canadien offre la possibilité de fournir ses propres programmes dans le domaine. 

Selon les critères des pays décrits précédemment, le Canada devrait, à tout le moins, avoir des bureaux locaux en Afghanistan et en Haïti. Or, sa présence dans les deux pays soulève de sérieuses préoccupations en matière de sécurité. Si cette recommandation est acceptée, le nombre des autres bureaux locaux, le montant accordé pour les programmes et l'ampleur des programmes subventionnés dépendent alors du niveau budgétaire. Trois exemples sont donnés, avec un modèle présenté sous forme d'équation : $ pour les bureaux locaux + (0,25*BL pour B et A) + Programmes + (0,10*Total pour les subventions) = Total.

A: Budget de 30 M$

Par exemple, si l'organisme a deux bureaux locaux en Afghanistan et Haïti en vertu du scénario d'un budget de 30 M$ CAN, le résultat serait le suivant :

  • 12 M$ BL + 3 M$ B&A + 12 M$ programmes + 3 M$ subventions = 30 M$

B: Budget de 50 M$

En supposant qu'il y ait des bureaux locaux en Afghanistan, Haïti et cinq autres pays (à 3 M$ chacun) en vertu du scénario de 50 M$, le résultat devrait être le suivant :

  • 27 M$ BL + 6,75 M$ B&A + 11,25 M$ programmes + 5 M$ subventions = 50 M$

C: Budget de 70 M$

En supposant qu'il y ait des bureaux locaux en Afghanistan, Haïti et huit autres pays en vertu du scénario de 70 M$, le résultat devrait être le suivant :

  • 36 M$ BL + 9 M$ B&A + 18 M$ programmes + 7 M$ subventions = 70 M$

Compte tenu des divers coûts liés à la création et à la mise en activité d'un nouvel organisme et pour des raisons de planification à long terme, le financement du CCAD devrait être échelonné sur une période de cinq ans. Ce scénario serait conforme à ceux d'autres organismes nationaux tels que le NIMD. Cette approche justifie trois scénarios :

  1. Pour l'option de 30 M$, 150 M$ sur une période de cinq ans.
  2. Pour l'option de 50 M$, 200 M$ sur une période de cinq ans.
  3. Pour l'option de 70 M$, 350 M$ sur une période de cinq ans.

Essentiellement, les coûts varient en fonction de ce que le Centre veut accomplir, et le Rapport du Comité permanent a établi un programme très ambitieux.

Les fondations européennes de plus petite taille effectuent certainement un bon travail en tenant compte de leurs budgets réduits de l'ordre de deux à quatre millions de dollars, mais elles ont rarement une présence dans les pays ciblés, et habituellement, elles n'ont pas la possibilité d'offrir des programmes internes. L'atteinte des objectifs fixés dans le Rapport du Comité permanent nécessiterait un centre disposant d'un budget annuel d'au moins 30 M$, mais idéalement de 50 M$ ou 70 M$. Le Comité est d'avis que cela ne vaut pas la peine de créer un nouvel organisme, à moins qu'il n'ait les fonds suffisants pour avoir un impact réel. 

Conclusions

Jennifer Welsh, une analyste canadienne respectée et professeure à l'Université d'Oxford, a décrit le Rapport du Comité permanent comme étant « ambitieux », et même si elle a fait certaines mises en garde sur divers aspects, elle conclut : « J'ai beaucoup de sympathie pour l'audace sous-entendue dans ce Rapport […] un institut financé convenablement, axé sur le thème particulier de la démocratie, pourrait grandement améliorer la situation – particulièrement si l'organisme est indépendant du gouvernement et n'a pas à s'occuper d'une myriade d'intérêts et d'appuis envers lesquels le gouvernement est responsable. » 26

Le Comité consultatif applaudit la vision du Rapport du Comité permanent et l'engagement du gouvernement du Canada de transformer cette vision en réalité. Un Centre canadien pour l'avancement de la démocratie, multipartite et indépendant, serait un précieux atout pour la communauté internationale des promoteurs de la démocratie. La mission du Centre, c'est-à-dire aider à la création de régimes de partis politiques pluralistes qui respectent les droits de la personne, découle directement des valeurs des Canadiens. La démocratie est un élément vital de l'histoire du Canada, en plus d'être une aspiration permanente pour nos citoyens. La démocratie s'est révélée un bienfait des plus avantageux pour nos citoyens et nous devrions en faire plus pour aider les autres moins fortunés à jouir de ces avantages. Faire avancer la démocratie à l'étranger devrait constituer une priorité déterminante dans la politique étrangère du Canada, et un nouveau centre canadien permettra de concrétiser cette noble aspiration.

« Le monde a besoin que le Canada assure, non pas moins, mais plus de leadership, et que le Canada agisse davantage au chapitre des efforts internationaux déployés pour développer la démocratie. » 27

– Grant Kippen,
Commission d'examen des plaintes concernant les élections de l'Afghanistan

Résumé des recommandations

Mandat

  1. Le gouvernement du Canada devrait créer le Centre canadien pour l'avancement de la démocratie, qui aurait pour mission d'appuyer le processus de démocratisation en aidant à établir ou à renforcer des institutions démocratiques pluralistes, particulièrement des partis politiques, dans les pays où ils sont absents, ou qui ont besoin de plus d'encouragement et de développement.
  2. La principale activité du Centre devrait consister à développer et à mettre en œuvre ses propres programmes fondés sur les connaissances locales et les partenariats dans les pays ciblés, ce qui exigerait la mise sur pied à long terme d'un réseau de bureaux locaux à l'étranger.
  3. En plus de sa principale activité de développement d'une capacité interne d'exécution de programmes, le Centre devrait accorder des subventions aux organisations en place dans leurs domaines d'expertise respectifs; mettre sur pied un programme actif de recherche, d'éducation et d'évaluation afin de développer et de peaufiner les outils d'aide à la démocratie; contribuer au domaine dans son ensemble en accordant des subventions aux consortiums de donateurs et en travaillant avec les experts et intervenants du domaine sur les techniques d'évaluation.
  4. Le CCAD devrait choisir un nombre limité de pays où il maximisera son incidence et éviter de disperser ses ressources indûment. L'aide à la démocratie dans les pays en situation de conflit s'accompagne de coûts élevés; cette autre dimension devrait être prise en compte dans le choix des pays ciblés. Pour guider le premier dirigeant et le conseil d'administration du nouveau centre dans le choix des pays ciblés, on propose les critères suivants :
    • prise en compte des priorités canadiennes;
    • prise en compte des grandes priorités en matière de politique étrangère;
    • besoin d'aide à la démocratie;
    • présence d'institutions démocratiques;
    • capacité du Canada de jouer un rôle important;
    • liens avec le Canada sur les plans de la culture, de la démographie et du développement ou de la diplomatie. 

    Pour des raisons historiques, le Centre devrait considérer les pays de la Francophonie, du Commonwealth et des Amériques comme régions prioritaires dans lesquelles le Canada doit investir.

Structure

  1. Le Centre devrait être constitué en vertu d'une loi du Parlement et rendre des comptes au Parlement sur une base annuelle par l'entremise d'un ministre désigné. Dans son plan stratégique et son rapport annuel au Parlement, le Centre devrait faire rapport sur ses activités et inclure des rapports d'évaluation sur les programmes. Tous les sept ans, on devrait procéder à une évaluation indépendante du Centre en tant qu'entité.
  2. Il devrait y avoir un conseil d'administration de petite taille, composé de 11 à 15 membres, et dont le président et une majorité des membres seraient nommés par le gouvernement. Le conseil d'administration lui-même pourrait nommer d'autres membres, dont certains pourraient être des non-Canadiens. Les membres du conseil d'administration devraient être choisis uniquement en fonction de leurs compétences. Aucun membre ne devrait être exclu en raison de ses affiliations politiques actuelles ou antérieures. Le gouvernement devrait consulter les partis politiques avant de nommer le conseil d'administration.
  3. Le gouvernement proposerait la nomination du premier dirigeant du Centre, qui serait nommé par le conseil d'administration. Le premier dirigeant ne devrait pas être un membre officiel du conseil d'administration.
  4. Le décret de nomination des membres du conseil d'administration et du président devrait être approuvé après consultation des autres partis représentés à la Chambre des communes et des autres partis intéressés. Les anciens parlementaires canadiens devraient être encouragés à participer activement avec le nouveau centre.
  5. Le conseil d'administration devrait être guidé par un comité consultatif, composé d'experts nationaux et internationaux ainsi que de citoyens des pays bénéficiaires, afin d'encourager l'apprentissage mutuel et d'augmenter l'efficacité des programmes.

Mécanismes

  1. Les listes des militants des partis canadiens capables et désireux de travailler outre-mer devraient être assemblées par le nouveau centre.
  2. Pour renforcer l'indépendance du Centre, le gouvernement devrait envisager que son siège soit établi à l'extérieur de la capitale nationale.
  3. Le conseil d'administration devrait s'efforcer d'organiser des réunions avec le Comité consultatif sur une base annuelle dans le cadre d'un symposium international sur l'aide à la démocratie.
  4. Le Centre devrait instaurer une base de données sur les programmes, les évaluations et les expériences des participants de la communauté internationale afin d'aider à former les agents des bureaux locaux du Centre et les autres organisations d'aide à la démocratie.

Budget

  1. Le Centre canadien devrait être financé par un crédit parlementaire annuel de 30 à 70 millions de dollars. Compte tenu des divers coûts liés à la création et au démarrage des activités d'un nouvel organisme et pour des raisons de planification à long terme, le financement du CCAD devrait être échelonné sur une période de cinq ans. Cela permettrait le développement d'un réseau de bureaux locaux, y compris les bureaux dans les États constituant une haute priorité où sévissent des conflits à grande échelle, comme en Afghanistan et en Haïti. Si le Centre désire investir dans d'autres secteurs de conflits à grande échelle, on devrait songer à obtenir des fonds supplémentaires allant au-delà du budget de base.

Notes en bas de page

  1. Andrei Sakharov, (1992) Memoirs, New York, Vintage Books, p. 650. [Traduction].
  2. Andrei Sakharov, (1975) Conférence Nobel. [Traduction]
  3. Andrei Sakharov, (1978) Alarm and Hope. New York: Alfred A. Knopf, 173. [Traduction]
  4. Sakharov, 1992, p. 686 [traduction].
  5. Ian Smillie, Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique (2007), p. 23.
  6. Idem, p.6.
  7. Discours du Trône, 19 novembre 2008..
  8. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 8.
  9. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 6.
  10. Gerald Schmitz dans le Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 29.
  11. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 137.
  12. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 135-136.
  13. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 42.
  14. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 42.
  15. Idem, p.10.
  16. Idem, p.4.
  17. Idem, p.87-98.
  18. Renforcer le rôle du Canada, p.81. Ce commentaire a été émis au cours d'un témoignage devant un comité du Sénat canadien, par Vidar Helgesen, secrétaire général de l'IIDEA.
  19. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 5.
  20. Idem, p.65-84.
  21. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 11.
  22. Idem, p.65.
  23. Idem, p.30.
  24. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, p. 3.
  25. Michael McFaul, Amichai Magen et Kathryn Stoner-Weiss, (2008) Evaluating International Influences on Democratic Transitions: Concept Paper, Freeman Spogli Institute for International Studies, Stanford, p. 10. [Traduction].
  26. Jennifer Welsh, (2007)  « Promoting Democracy Abroad, Is it the right time for Canada to take on this file? », Literary Review of Canada, décembre 2007.  [Traduction].
  27. Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international, (2007) « Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique », 39e législature, 1re session, p. 121.