Les relations intergouvernementales dans le contexte canadien 1

L'importance des relations intergouvernementales

La gestion des relations intergouvernementales fait partie intégrante du fédéralisme canadien. Les ordres de gouvernement canadiens sont bien établis et autonomes, et rares sont les enjeux politiques qui se limitent strictement à la compétence fédérale, provinciale ou territoriale : en effet, les actions d'un gouvernement ont presque toujours un impact sur les autres. Les relations intergouvernementales sont donc une priorité de tous les paliers de gouvernement et ceux-ci ont mis au point des mécanismes pour bien les coordonner.

Au Canada, les relations intergouvernementales ont lieu surtout entre les dirigeants fédéraux et provinciaux/territoriaux : les premiers ministres, les ministres et les hauts responsables. Leurs buts sont multiples : elles permettent l'échange de renseignements, la négociation et la recherche de consensus.

Le Canada, comme la plupart des fédérations, n'a pas inscrit ses structures et procédures intergouvernementales dans sa Constitution; elles ont plutôt été élaborées et modifiées au gré de l'évolution des politiques.

La responsabilité des relations intergouvernementales

La responsabilité des relations intergouvernementales, vu leur importance politique et stratégique, incombe habituellement au Premier ministre, au niveau fédéral, et aux premiers ministres, au niveau des provinces et des territoires. Au niveau fédéral, le Premier ministre est secondé par un ministre des Affaires intergouvernementales, chargé plus particulièrement de ce dossier et appuyé par un secrétariat du Bureau du Conseil privé. Dans les provinces et les territoires, la gestion des relations intergouvernementales est la responsabilité soit d'un ministère, d'un secrétariat ou encore d'un bureau au sein du conseil exécutif.

Parmi les principales responsabilités des ministres des affaires intergouvernementales notons : l'élaboration des politiques stratégiques, les communications, la coordination des activités avec les autres ministères, le suivi de l'évolution des affaires intergouvernementales au sein des autres gouvernements, et les relations au jour le jour avec leurs homologues. Les ministères dont le secteur d'activité est fortement marqué par les relations intergouvernementales comptent également des divisions qui leur sont consacrées.

Les instruments des relations intergouvernementales F/P/T

Les instruments et mécanismes des relations intergouvernementales ne sont inscrits ni dans la Constitution; ni dans la loi. Ils sont nés de manière ponctuelle, pour répondre aux besoins du moment. Ils prennent la forme de forums où sont échangés des renseignements et négociées des ententes.

Les rencontres des Premiers ministres F/P/T

Au sommet du système se trouvent les rencontres des premiers ministres (RPM) fédéral/provinciaux/territoriaux. Elles donnent souvent l'occasion aux gouvernements de trouver des objectifs communs et d'élaborer dans leurs grandes lignes des orientations stratégiques. Elles sont des forums où sont communiquées informations et idées, aux fins de négociation et de persuasion.

L'ordre du jour des RPM peut compter plusieurs enjeux, ou un seul, comme par exemple les rencontres des années 1970 et 1980 sur la Constitution, ou celles sur la santé au cours des dernières années.

La fréquence de ces rencontres n'est pas soumise à un calendrier fixe; elle diffère grandement selon les époques et le programme politique du moment. Les RPM sont convoquées par le Premier ministre, mais souvent à la demande des provinces. Le déroulement des RPM n'est pas prédéterminé. Le Premier ministre préside l'assemblée, et, habituellement, les provinces prennent la parole selon l'ordre de leur entrée dans la Confédération. Les questions ne sont pas soumises au vote. Certaines parties des discussions peuvent être publiques, mais la plupart sont à huis clos.

En dehors des RPM, les premiers ministres ont de nombreux autres contacts informels entre eux, souvent dans le cadre de relations bilatérales.

Les réunions ministérielles F/P/T

Une grande partie des travaux intergouvernementaux ont lieu dans le cadre grandissant des conseils fédéral-provinciaux-territoriaux des ministres responsables de promouvoir la coopération dans des secteurs donnés, comme l'environnement ou les politiques sociales.

Certains de ces conseils sont maintenant très institutionnalisés : leurs réunions sont régulières, ils sont souvent coprésidés par des ministres fédéraux et provinciaux, et leur appareil administratif est considérable. Plusieurs ont également établi des relations de travail avec des groupes d'intérêts œuvrant dans le même domaine.

Des réunions de conseils des ministres ont lieu régulièrement pour discuter de questions relatives aux dossiers sectoriels touchant notamment l'agriculture, l'éducation, l'environnement, les finances, la santé, le commerce intérieur, les sports, le tourisme ou encore les transports.

Les réunions de hauts-fonctionnaires responsables F/P/T

Au-dessous du niveau politique, les sous-ministres et les autres hauts responsables tiennent d'innombrables rencontres officielles ou informelles, bilatérales ou multilatérales.

Le Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes (SCIC)

La majorité des réunions intergouvernementales de haut niveau sont appuyées par le Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes (SCIC), qui assure, sur le plan logistique, l'organisation des rencontres, la distribution des documents et la publication des communiqués de presse. Le SCIC ne joue toutefois aucun rôle consultatif en matière de politique.

Les premiers ministres ont créé le SCIC en 1973. Ils ont alors reconnu la nécessité de se doter d'un mécanisme pour servir en permanence les conférences des premiers ministres et le nombre sans cesse croissant de réunions à caractère intergouvernemental. Le SCIC est un organisme des gouvernements fédéral et provinciaux : les deux ordres de gouvernements contribuent à son budget et son personnel est recruté à la fois chez l'un et chez l'autre.

Le SCIC relève du Parlement par l'entremise du/de la ministre des Affaires intergouvernementales.

Ententes fédérales-provinciales/territoriales (FPT)

Une des premières ententes fédérales-provinciales remonte à 18682. Elle portait sur l’immigration, une compétence constitutionnelle partagée entre le Parlement du Canada et les législatures des provinces. Depuis, les ententes fédérales-provinciales (et plus récemment, fédérales-provinciales/territoriales3) se sont multipliées.

L’accroissement du rôle des gouvernements ont amené ces derniers à conclure des ententes FPT portant sur un nombre grandissant de secteurs d’activités, qu’ils soient de compétence fédérale, provinciale ou encore partagée.

Les ententes FPT constituent aujourd’hui un élément important de la gouvernance fédérale. Les liens suivants vers certaines de ces ententes donnent un aperçu de l’ampleur de la collaboration fédérale-provinciale/territoriale au Canada.


  1. Adaptation de la section portant sur les Affaires intergouvernementales de l'ouvrage de Richard Simeon, « Federalism in Canada : A Visitor's Guide », 2002 (document non publié préparé à la demande des Affaires intergouvernementales du Bureau du Conseil privé)
  2. Elle prévoyait notamment que le Gouvernement du Canada établirait de bureaux d’immigration dans certains pays d’Europe et que les provinces auraient des agents d’immigration dans ces pays.
  3. Il existe une nette distinction entre les provinces et les territoires sur le plan constitutionnel. Alors que les provinces exercent des pouvoirs constitutionnels de plein droit, les territoires ont des pouvoirs délégués sous l'autorité du Parlement du Canada. Par le passé, le Nord a été essentiellement gouverné par des fonctionnaires du gouvernement fédéral. Cependant, au cours des quelque 40 dernières années, la situation a beaucoup évolué. Des lois fédérales ont établi une assemblée législative et un conseil exécutif dans chacun des territoires, et le gouvernement fédéral leur transfère de plus en plus de pouvoirs semblables à ceux des provinces. Grâce à ce processus, qu'on appelle parfois « dévolution », la prise de décisions et la reddition de comptes peuvent se faire localement.